IL
TERRITORIO CREMASCO
profilo
istituzionale
(estratto da:
Valeria Leoni, Territorio cremasco in periodo Veneto (1449-1797), pagg.
40-61 in Le Istituzioni storiche del territorio lombardo, XIV-XIX
secolo, progetto Civita, Cremona,
Regione Lombardia, 2000; con
aggiunte del curatore)
Proponiamo di
seguito, un tracciato cronologico, attraverso il quale è possibile ripercorrere
l’evoluzione del territorio cremasco. Nel corso dei secoli, l’assetto
territoriale mutò più volte, a seguito di trattati ed accordi militari. La
materia è da approfondire, in quanto recenti scoperte d’archivio hanno aperto
altri spiragli, attraverso i quali gli studiosi potranno definire nuovi
scenari.
Nelle intenzioni
degli aderenti al Progetto Archivi, è fortemente sentita la necessità di
favorire ricerche che abbiano per oggetto temi inerenti al territorio. Sono
allo studio le modalità per incentivare studenti ed addetti al settore anche
con contributi economici.
IL PERIODO VENETO,
1449 - 1797
Quando Venezia con
la dedizione avvenuta nel 1449 e la successiva ratifica stabilita dalla pace di
Lodi nel 1454, entrò in possesso di Crema ottenne, oltre al capoluogo, il
patrimonio territoriale soggetto alla città, già dello stato visconteo, che
aveva a sua volta ereditato ed in parte rimodellato l’assetto territoriale del
periodo comunale.
La recente
fondazione del Castrum di Crema,
avvenuta nel 1082, e la mancanza di una sede vescovile, comportarono
l’acquisizione di un contado in origine assai disaggregato, ma che
successivamente si stabilizzò, costituendo un territorio per così dire ideale,
in perfetto equilibrio con il capoluogo sia dal punto di vista economico che
amministrativo. Da una convenzione, stipulata il 9 aprile 1361, tra il podestà
di Crema ed i consoli delle porte per la manutenzione di vie, strade e ponti
del territorio sappiamo che alla metà del XIV secolo il territorio cremasco era
amministrativamente diviso in quattro curie dipendenti ciascuna da una porta
della città: rispettivamente a nord porta Pianengo; a sud porta Rivolta; ad est
porta Serio; ad ovest porta Ombriano. Tale suddivisione si estendeva anche
all’interno della città, in communia
portarum, che a loro volta comprendevano un certo numero di vicinie; rimase in vigore anche durante
il periodo veneto ed è ripresa anche negli statuti del 1536 (Statuti di Crema
1536, cc. 105-106).
Le ville del contado
erano così suddivise tra le quattro porte: Porta Pianengo che copriva la zona a
nord, nord ovest della città comprendendo: Vairano, Pianengo, Sergnano,
Trezzolasco, Gabbiano, Vidolasco, Campisego, Capralba, Farinate, Casaletto
Vaprio, Bordogna, Quintano, Torlino, Azzano, Pieranica; a Porta Rivolta, verso
sud, facevano riferimento le ville di Castelnuovo, Madignano, Ripalta Vecchia,
Ripalta Nuova, Ripalta Guerrina, Ripalta Arpina, Moscazzano, Rovereto,
Zappello, Credera; a Porta Serio, verso est-nord est, Casale, Bottaiano,
Ricengo, Offanengo, Ceredella, Vergonzana, Izano e Salvirola Cremasca; a
porta Ombraiano, verso ovest/nordovest, Palazzo Pignano, Monte, Vaiano,
Bagnolo, Ombriano, Chieve e Capergnanica.
La suddivisione tra
le porte non era quantitativamente equa sia nel numero delle ville, sia per
l’estensione del territorio assegnata a ciascuna porta e la partizione
sembra plasmata secondo la direzione
delle strade maestre.
Quando nel 1449 i
cremaschi si diedero a Venezia, chiesero ed ottennero giurisdizione su tutti
quei luoghi di cui essi erano in possesso nel 1402, momento in cui si era affermata
la signoria dei Benzoni. La situazione
territoriale ebbe una definitiva ratifica con la pace di Lodi nel 1454 e con i
successivi patti del 4 agosto 1456 e rimase invariata per tutto il periodo
veneto.
Il territorio di
Crema alla metà del Quattrocento è rappresentato cartograficamente per la prima
volta nel Desegnio de Crema et del
Cremasco, di autore ignoto, ma attribuibile alla seconda metà del secolo
XV.
I limiti
territoriali stabiliti dai patti di metà Quattrocento e delineati dalla carta
sono quasi coincidenti con quelli di metà Trecento, con alcune significative
eccezioni: la signoria dei Benzoni aveva infatti comportato l’aggregazione del
territorio di Pandino al territorio cremasco; con i patti del 1454 e del 1456
fu stabilito che Casaletto Ceredano fosse definitivamente concesso a Venezia;
furono definiti inoltre i confini tra il comune di Crema e il comune di Cremona
e in quell’occasione furono stabiliti i confini tra le due giurisdizioni.
Crema costituiva una
enclave separata quasi totalmente dal
resto delle terre venete. Il podestà e capitano Andrea Bernardo, nella
relazione presentata nel 1562 al Senato alla conclusione del suo mandato così
scrive: ... (il territorio di Crema) tutto
è circondato dal Stato di Milano et Crema è posta nel mezzo ... Nè vi è altro
che una strada dimandata la strada Cremasca, ch’è verso il territorio di
Bergamo, per la qual si può entrar et uscir di quel territorio senza toccar il
Stato di Milano; la qual fu lassata a questo Illustrissimo Dominio del 1456 per
la conversion fatta tra Vostra Serenità e il Duca di Milano. Ma da una parte et
l’altra di detta strada par sii giursdittione cremonese. La strada chiamata
Lo Steccato fu fonte inesauribile di
contrasti con il governo di Milano.
Come avvenne in gran
parte delle province venete e lombarde dalla seconda metà del Quattrocento e
soprattutto nel Cinquecento (Chittolini 1996), nel periodo veneto anche i
comuni del contado cremasco avevano costituito un organismo rappresentativo
sovracomunale denominato Territorio, abilitato a trattate in materia fiscale e
amministrativa con la città e con il governo centrale. I comuni del Territorio
erano rappresentati da un Consiglio formato da 28 consiglieri, che eleggeva
quattro sindaci generali, un ragionato, un tesoriere, un cancelliere, altri
ufficiali minori e un proprio nunzio nella Dominante (Perolini 1982, pp.
57-61).
Per ritrovare
significative modifiche alla struttura amministrativa dobbiamo passare al
periodo napoleonico.
La costituzione
della Repubblica cisalpina, emanata il 20 messidoro anno V (8 luglio 1797),
stabiliva la divisione del territorio in undici dipartimenti: Adda (con
capoluoghi Lodi e Crema in alternanza per un periodo biennale); Alpi Apuane
(capoluogo Massa), Crostolo (capoluogo Reggio), Lario (capoluogo Como),
Montagna (capoluogo Lecco), Olona (capoluogo Milano), Panaro (capoluogo
Modena), Po (capoluogo Cremona), Serio (capoluogo Bergamo), Ticino (capoluogo
Pavia), Verbano (capoluogo Varese).
In base alla legge
29 messidoro anno V (17 luglio 1797), sulla organizzazione delle municipalità,
i dipartimenti erano retti dalle amministrazioni centrali dipartimentali,
composte da cinque membri, che riproducevano a livello periferico la struttura
funzionale del direttorio esecutivo, l’organo preposto con poteri esecutivi
all’amministrazione centrale della repubblica.
Con la legge 23
fiorile anno IX (13 maggio 1801), fu stabilita la nuova compartimentazione
territoriale della repubblica con la ripartizione dei dipartimenti in distretti
e in comuni. In base alla stessa legge il territorio cremasco già incluso nel
dipartimento dell’Adda e Oglio fu aggregato al dipartimento del Lario.
Con la costituzione
della Repubblica Italiana, il numero dei dipartimenti rimase invariato. Le
novità maggiori furono introdotte sul piano dell’organizzazione amministrativa
dei dipartimenti, dal decreto 6 maggio 1802, che, in luogo delle preesistenti
amministrazioni dipartimentali, istituiva le prefetture e le
viceprefetture. Le prefetture avevano sede
nei capoluoghi dipartimentali, le viceprefetture nei capoluoghi distrettuali
con competenze su circondari che furono successivamente fatti coincidere con i
distretti. I distretti erano ulteriormente suddivisi in cantoni, nel cui
capoluogo aveva sede il cancelliere del censo.
In seguito alla costituzione
del regno d’Italia, fu pubblicato il decreto 8 giugno 1805, per la ripartizione
dei dipartimenti in distretti, in cantoni, e in comuni. L’ordinamento amministrativo dei
dipartimenti già esistenti venne in seguito gradualmente esteso ai nuovi dipartimenti
creati nei territori poi annessi al regno stesso.
Nel 1806, in applicazione del
trattato di Presburgo, si ebbe l’aggregazione al regno d’Italia dei territori
ex veneti posti ad oriente del fiume Mincio, che dopo il 1796 erano stati
brevemente soggetti all’Austria. Ai dodici dipartimenti già esistenti si
unirono i seguenti: Adige (capoluogo Verona), Adriatico (capoluogo Venezia),
Brenta (capoluogo Padova), Bacchiglione (capoluogo Vicenza), Tagliamento
(capoluogo Treviso), Piave (capoluogo Belluno), Passariano (capoluogo Udine),
Istria (capoluogo Capo d’Istria). La compartimentazione dei territori ex veneti
venne definita con le leggi 22 dicembre 1807, e 27 gennaio 1808 per il
dipartimento dell’Adige. Nel 1808, si ebbe l’aggregazione al regno d’Italia dei
territori delle province ex pontificie di Urbino, Ancona e Macerata e Camerino
che vennero riuniti nei tre dipartimenti del Metauro (capoluogo Ancona), Musone
(capoluogo Macerata), Tronto (capoluogo Fermo). La compartimentazione dei
territori ex pontifici venne definita con la legge 21 aprile 1808 (Zaghi 1989;
Roberti 1947).
Bibliografia legislativa:
legge 9 termidoro
anno V: legge
9 termidoro anno V (27 luglio 1797) per l’inclusione nella Cisalpina dei
territori delle legazioni di Bologna, Ferrara e della Romagna e del ducato di
Modena, Raccolta degli ordini, avvisi e proclami pubblicati in Milano nell’anno V repubblicano, Milano,1797, III, p.
93;
legge 13 brumale anno
VI: legge
13 brumale anno VI (3 novembre 1797) per la suddivisione
in dipartimenti del
territorio della Cisalpina, Raccolta degli
ordini, avvisi e proclami pubblicati in Milano nell’anno V repubblicano, Milano, 1797, IV, p. 4;
legge 25 brumale anno
VI:
legge 25 brumale anno VI (15 novembre 1797) per lo stabilimento dei confini
della Cisalpina, Raccolta degli ordini,
avvisi e proclami pubblicati in Milano nell’anno V repubblicano, IV,
Milano, 1797, p. 26;
legge 15 fruttidoro anno VI: legge 15 fruttidoro
anno VI (1 settembre 1798) sulla divisione della repubblica in dipartimenti, Raccolta degli ordini,
avvisi e proclami pubblicati in Milano nell’anno V repubblicano, III, Milano,
1797, p. 229;
legge 21 vendemmiale anno IX: legge 21
vendemmiale anno IX (13 ottobre 1800) sull’aggregazione alla Cisalpina dei
territori già soggetti al Piemonte sabaudo, Raccolta delle leggi, ordini e
avvisi pubblicati in Milano, Milano, 1800, p. 144;
legge 22 dicembre
1807: legge
22 dicembre 1807 per la compartimentazione dei territori ex veneti, Bollettino
delle leggi del regno d’Italia, 1807, III, p. 90;
legge 27 gennaio 1808:
legge
27 gennaio 1808 per la compartimentazione del dipartimento dell’Adige, Bollettino
delle leggi del regno d’Italia, Milano, 1808, I, p. 85;
legge 21 aprile 1808:
legge
21 aprile 1808 per la compartimentazione dei territori ex pontifici, Bollettino
delle leggi del regno d’Italia, Milano, 1808, I, p. 413.
Bibliografia:
Saitta 1952: A. Saitta, Costituenti
e costituzioni della Francia moderna, Torino, Einaudi 1952, in cui viene
riportato il testo integrale della costituzione della Repubblica francese
citata.
AMMINISTRAZIONE CENTRALE DIPARTIMENTALE, 1797-1805
In seguito alla emanazione della
costituzione della Repubblica cisalpina dell’anno V, in data 8 luglio 1797, la
legge sulla organizzazione delle municipalità 29 messidoro anno V (17 luglio
1797) istituiva nei dipartimenti l’amministrazione centrale dipartimentale
composta da cinque membri che riproducevano a livello periferico la struttura
del direttorio esecutivo, l’organo che deteneva il potere esecutivo della
repubblica. Le amministrazioni centrali
dipartimentali erano però organi con competenze strettamente inerenti alla
gestione amministrativa, e avevano vari compiti: fissare le circoscrizioni dei
distretti e dei comuni, attendere alla formazione dei comizi primari, vigilare
sulle municipalità, verificarne e pubblicarne i rendiconti, esaminare i reclami
contro gli amministratori e reprimerne gli abusi, sovrintendere al riparto
delle contribuzioni dirette tra le municipalità del dipartimento. La legge prevedeva che i cinque membri
eleggessero un presidente a rotazione che veniva rinnovato ogni tre mesi; i
cinque membri componenti le amministrazioni dipartimentali potevano durare in
carica per cinque anni; un quinto dei membri decadeva per sorteggio dalla
propria carica ed era rinnovabile annualmente, la loro nomina avveniva
attraverso le elezioni che si tenevano nelle assemblee elettorali
dipartimentali costituite da cittadini dei distretti selezionati in base al
censo. I primi membri vennero nominati personalmente per decreto dal generale
Bonaparte.
In seguito alla proclamazione
della nuova costituzione dell’anno VI (1 settembre 1798), imposta
dall’ambasciatore del direttorio Trouvé, vennero introdotte alcune modifiche
nell’organizzazione amministrativa dei dipartimenti intese a stabilire un
maggior controllo del direttorio esecutivo sulle amministrazioni periferiche.
L’amministrazione centrale dipartimentale venne portata da cinque a soli tre
membri, rinnovabili per un terzo ogni due anni; il controllo della stessa
amministrazione dipartimentale esercitato sulle amministrazioni municipali
venne reso più incisivo estendendone le competenze anche alla vendita e alla
gestione dei beni nazionali concessi in affitto, all’operato della guardia
nazionale, al funzionamento degli istituti di assistenza e beneficenza e delle
scuole, alla gestione dell’ordine pubblico, alla conservazione dei boschi, al
mantenimento di strade, canali e altre opere di interesse pubblico. Le
amministrazioni centrali emettevano gli ordini di pagamento per i ricevitori
dipartimentali riguardanti le spese delle amministrazioni ad esse soggette sui
fondi destinati dal ministero delle finanze. Al contempo esse erano incaricate
della diffusione delle normative emanate dal governo. L’amministrazione
dipartimentale aveva inoltre l’obbligo di riunirsi ogni giorno. Nella costituzione dell’anno V era
espressamente prevista la nomina da parte del direttorio di un commissario presso
ciascuna amministrazione dipartimentale con il compito esplicito di verificare
e sollecitare la tempestiva e corretta applicazione delle leggi. In realtà il mandato affidato al commissario
nell’ambito del dipartimento dal direttorio era più vasto, in quanto si
estendeva anche al controllo sulle amministrazioni municipali, sulla polizia e
sulla guardia nazionale, e più in generale sullo “spirito pubblico”. Il commissario in pratica assicurava una
funzione primaria di controllo politico diretto del direttorio esecutivo
sull’operato delle stesse amministrazioni centrali dipartimentali oltre che su
quelle municipali, in un periodo in cui le modalità di selezione dei membri di
tali amministrazioni non davano ancora garanzie di una piena omologazione agli
indirizzi del potere esecutivo, per l’ assenza di una struttura burocratica
accentrata. I termini degli interventi di controllo dei commissari sulle
amministrazioni dipartimentali risultano meglio precisati nella legge
sull’organizzazione e sulle funzioni dei corpi e amministrativi pubblicata il
15 fruttidoro anno VI (1 settembre 1798): nella legge veniva rimarcata
l’esigenza che le deliberazioni delle amministrazioni dipartimentali fossero
sempre sottoposte ai commissari per essere approvate preventivamente alla loro
emanazione. Il periodo precedente
all’istituzione della repubblica italiana, seguita nel gennaio 1802, presenta
una fase di evoluzione nella definizione degli organi preposti
all’amministrazione dei dipartimenti e delle loro competenze. Con decreto 12
brumale anno IX (3 novembre 1800) venne disposta la soppressione della
amministrazione centrale dipartimentale del Reno, ma in seguito provvedimenti
analoghi vennero presi anche per gli altri dipartimenti; alla soppressione
delle ammistrazioni seguiva la contestuale nomina dei commissari straordinari,
chiamati a surrogarne le funzioni, e a svolgere una funzione non più limitata
al mero controllo, ma estesa alla gestione amministrativa diretta, che in
qualche modo prefigura il ruolo dei prefetti (Antonielli 1983).
Lo svuotamento delle funzioni in
precedenza già assegnate alle amministrazioni centrali dipartimentali previste
dalla costituzione cisalpina risulta confermato anche dal decreto 6 maggio
1802, nel quale si rilevava che l’amministrazione dipartimentale era
“notabilmente ineguale nei metodi e nelle competenze delle autorità che le
presiedono”. Tale decreto stabiliva l’istituzione delle prefetture e delle
viceprefetture, introducendo nell’ordinamento della repubblica istituti
funzionali ad una gestione fortemente accentrata dei poteri amministrativi
ricalcati sul modello francese. Lo
stesso decreto 6 maggio 1802 assegnava ai prefetti e ai viceprefetti le
funzioni di controllo sulle amministrazioni municipali del dipartimento già
svolte in precedenza dalle amministrazioni dipartimentali, e stabiliva che
queste dovessero limitare le proprie funzioni di controllo unicamente alle
amministrazioni municipali dei centri capoluogo in cui erano situate. Con la successiva legge sull’organizzazione
delle autorità amministrative 24 luglio 1802 l’amministrazione dipartimentale
venne invece riattivata, ma la continuità nominativa non rispecchiava quella
delle funzioni assegnate a quello che di fatto era un istituto del tutto
diverso dal precedente: alla nuova amministrazione dipartimentale furono
infatti attribuite le competenze assegnate in precedenza al consiglio di
prefettura non più previsto dalla stessa legge; in essa veniva concentrata la
gestione di “tutti gli affari del dipartimento e della privativa
amministrazione de’ fondi e spese che la legge ha dichiarate dipartimentali”
(art. 39); in base alla stessa legge le amministrazioni dipartimentali
estendevano la propria competenza anche ad altri importanti aspetti quali il
riparto delle imposte tra i comuni, la gestione delle opere pubbliche e il
controllo contabile del ricevitore dipartimentale.
L’amministrazione dipartimentale
era composta da sette membri nei dipartimenti maggiori (Olona e Reno), e da
cinque membri nei rimanenti; i membri venivano scelti su una doppia lista di
candidati proposta dai consigli generali, ma dovevano essere iscritti nei
collegi elettorali, di cui potevano fare parte solo cittadini selezionati su
base censitaria nei termini previsti dalla costituzione. Questi istituti
concentravano una doppia funzione di gestione amministrativa e di rappresentanza
degli interessi locali, in quanto ricevevano i ricorsi inoltrati da
particolari, corpi e comunità del dipartimento per trasmetterli al prefetto. A
differenza della situazione vigente nella fase precedente, segnata dalla
costituzione della repubblica cisalpina, il peso delle amministrazioni
dipartimentali nella nuova situazione venutasi a creare dopo l’istituzione
delle prefetture era contemperato dal ruolo dello stesso prefetto, il
rappresentante del potere esecutivo in sede periferica, cui esse restavano in
ogni modo gerarchicamente subordinate. Lo stesso prefetto poteva in casi
eccezionali previsti dalla legge sciogliere le amministrazioni dipartimentali e
sostituirle provvisoriamente, come garanzia per una corretta amministrazione. Certamente la reintroduzione delle
amministrazioni dipartimentali, vista dal governo come una scelta funzionale
agli equilibri politici e al consenso dei ceti in esse rappresentati, venne a
creare una situazione di potenziale conflitto di poteri con il prefetto
(Antonielli 1983). Tale situazione venne risolta definitivamente con la
soppressione delle amministrazioni dipartimentali disposta con il decreto
sull’amministrazione pubblica e sul comparto territoriale del regno 8 giugno
1805, che accentrava le funzioni e i poteri in precedenza commessi a tali
istituti attribuendoli al prefetto (Coraccini 1823; Roberti 1947; Ghisalberti
1974; Zaghi 1989).
Bibliografia legislativa:
decreto 12 brumale
anno IX: decreto 12 brumale anno IX (3
novembre 1800) per la soppressione dell’amministrazione centrale dipartimentale
del Reno, Collezione di proclami,
avvisi, editti, ordini pubblicati dal giorno 13 pratile anno VIII, Milano, 1800, III, p. 99.
PREFETTURA, 1802-1816;
VICEPREFETTURA, 1802-1816
In seguito alla costituzione della
repubblica italiana nel gennaio 1802, con il successivo decreto 6 maggio 1802,
furono introdotte importanti modifiche destinate a rimodellare in profondità la
struttura e le funzioni degli apparati dell’amministrazione periferica esistenti
a livello dipartimentale. Il decreto 6 maggio 1802 disponeva l’istituzione
delle prefetture e delle viceprefetture, definendo una prima
regolamentazione, ancora provvisoria, degli organi amministrativi presenti a
livello dei dipartimenti e delle rispettive competenze.
In base al decreto le prefetture
avevano sede nel capoluogo di ogni dipartimento, ed erano dirette da un
prefetto, affiancato da due luogotenenti con voto consultivo, uno deputato agli
affari amministrativi e l’altro agli affari legali e di polizia; il prefetto
era inoltre assistito nelle proprie funzioni da un consiglio generale di
prefettura composto da cinque o da sette cittadini nei soli dipartimenti Reno e
Olona, avente solo voto consultivo. Lo stesso decreto 6 maggio 1802 prevedeva anche
l’istituzione delle viceprefetture in alcuni capoluoghi distrettuali indicati
in un’apposita tabella ad esso allegata. Nel rispettivo distretto il
viceprefetto esercitava le medesime funzioni del prefetto: in questo modo venne
di fatto introdotta una nuova circoscrizione, il circondario di giurisdizione
del viceprefetto, del quale però non vi era espressa menzione nella legge, ma
la cui esistenza si poteva dedurre dalle disposizioni della legge stessa. Tale
circondario però non coincideva col distretto, e la soluzione di tale intricata
situazione venne provvisoriamente rimessa all’arbitrio del governo, che, in
base a quanto stabilito nella legge sull’organizzazione delle autorità
amministrative 24 luglio 1802 avrebbe determinato con precisione la nuova ripartizione
territoriale entro tre anni (art. 27).
Le attribuzioni dei viceprefetti
vennero mantenute, ma con carattere quasi provvisorio anche dalla stessa legge
24 luglio 1802, tanto più che nello stesso decreto erano mantenuti anche i
distretti con un cancelliere ed un consiglio distrettuale “organi immediati del
governo” (art. 148).
L’incertezza normativa derivante
dal fatto che i distretti non compresi nei circondari con capoluogo la sede di
residenza dei viceprefetti dipendessero direttamente dalla rispettiva
prefettura in base al decreto 6 maggio 1802, art. 3, vennero risolti attraverso
interventi legislativi più organici attuati nei due anni seguenti. L’istituzione delle viceprefetture non aveva
ottenuto i risultati politico-amministrativi sperati, come confermava
un’inchiesta interna condotta dal governo presso i prefetti allo scopo di
valutare l’opportunità di mantenere in vita tali istituti; i risultati
dell’inchiesta avevano ovviamente evidenziato i diffusi problemi derivanti dai
conflitti di competenza con gli stessi prefetti.
Alla soppressione delle
viceprefetture di Cento e di Castelnuovo decretata il 16 agosto 1803, e di
quella di Crema decretata il successivo 27 agosto 1803, fece seguito il decreto
27 marzo 1804 che disponeva l’abolizione di tutte le viceprefetture, ad
eccezione di quelle di Massa e Sondrio che proseguirono nelle proprie funzioni
fino alla fine del regno d’Italia. Tutti i rimanenti circondari già soggetti
alle viceprefetture vennero così riuniti alla giurisdizione del prefetto in
base allo stesso decreto. Il decreto 8 giugno 1805, sull’amministrazione
pubblica e sul comparto territoriale accennava alle viceprefetture, e prevedeva
la nomina del viceprefetto “delegato del prefetto per l’amministrazione del
distretto” (art. 13) con evidente riferimento alle sole due viceprefetture
ancora esistenti. Lo stesso decreto per
lo stabilimento delle prefetture e viceprefetture 6 maggio 1802 già citato
istituiva anche un organo con eplicite funzioni di rappresentanza degli
interessi locali, il consiglio generale dipartimentale, che doveva
essere così formato: “ogni amministrazione comunale nomina(va) un cittadino fra
i possidenti del dipartimento; una deputazione di notabili da destinarsi dal
governo sceglie(va) fra i nominati fino al numero di ventuno. Il consiglio si
rinnova( va) per un terzo ogni anno” (art. 6).
Le attribuzioni del prefetto erano
state delineate dal decreto 6 maggio 1802. Con la legge 24 luglio 1802 gli
organi dell’amministrazione dipartimentale e le rispettive funzioni vennero
precisate e meglio definite: il prefetto venne confermato nel ruolo di organo
di trasmissione del potere esecutivo immediato del governo nei dipartimenti
(art. 7); nelle proprie funzioni doveva essere coadiuvato da due luogotenenti e
da un segretario generale che formavano il consiglio di prefettura e che
erano nominati e potevano essere rimossi dal governo. In base alla legge 24
luglio 1802 al prefetto e ai luogotenenti vennero assegnate nuove competenze
fra cui quella di foro giudiziario nelle controversie della pubblica
amministrazione. Il voto del consiglio di prefettura era consultivo (art. 13),
ma quello dei luogotenenti era necessario (art. 19), ed in caso di difformità
di opinioni tra prefetto e consiglio di prefettura la questione era sottoposta
al giudizio del consiglio legislativo (art. 14). In un primo tempo i componenti
del consiglio di prefettura non erano funzionari di carriera, ma vennero scelti
fra i cittadini del dipartimento. Il consiglio di prefettura, già previsto dal
decreto 6 maggio 1802, venne ad assumere con la legge 24 luglio 1802 la nuova
denominazione di amministrazione dipartimentale, e vide definite in modo
più preciso le proprie attribuzioni: gli amministatori dipartimentali erano
”solidalmente incaricati (della gestione) di tutti gli affari del dipartimento
e della privativa aministrazione dei fondi e spese dipartimentali” (art. 39).
Con lo stesso decreto fu inoltre modificata la formazione dei consigli
generali dipartimentali, organi di rappresentanza i cui membri vennero nominati
dai singoli comuni in proporzione al numero di abitanti (art. 53) e si
rinnovavano parzialmente per sorte ogni anno e per intero ogni cinque. Avevano competenze in materia finanziaria e
si radunavano solo due volte l’anno (aprile e ottobre) per i bilanci preventivi
e consuntivi; i loro poteri nel corso dell’anno erano praticamente delegati
alle amministrazioni dipartimentali (art. 42).
Le Istruzioni per l’organizzazione interna degli uffici delle Prefetture pubblicate a stampa senza data, ma
riferibili al 1802, ne definivano con precisione l’articolazione interna,
prevedendo che ciascuna prefettura dovesse avere una segreteria generale e due
distinte sezioni per il disbrigo degli affari con competenze su materie
differenziate. Alla prima sezione, a cui era preposto il luogotenente
d’amministrazione, risultavano assegnati i seguenti oggetti: censo e imposte;
proprietà e debito comunali; manutenzione delle strade; regolazione dei canali
demaniali e delle acque in genere, controllo sugli enti assistenziali. Alla
seconda sezione, a cui era preposto il luogotenente legale, erano attribuite le
seguenti competenze: gestione dell’ordine pubblico, affari di polizia, impiego
della guardia nazionale, funzionamento delle carceri e degli ospedali,
funzionamento degli uffici giudiziari presenti a livello periferico. I
luogotenenti erano in pratica due collaboratori subalterni al prefetto
direttamente impiegati nel disbrigo degli affari di loro competenza (Capra
1978).
Le mutate condizioni politiche
conseguenti al cambiamento costituzionale comportato dalla formazione del regno
d’Italia determinarono mutamenti significativi anche negli organi di governo e
di rappresentanza presenti a livello dell’amministrazione periferica in ambito
dipartimentale. Il decreto 8 giugno 1805 sull’amministrazione pubblica
stabiliva la nomina da parte dell’imperatore francese, sovrano del regno
d’Italia, di tutti i funzionari delle amministrazioni periferiche che in
precedenza erano nominati o eletti in modi diversi.
Per quanto riguardava le
Prefetture, le modifiche più consistenti introdotte dal decreto 8 giugno 1805
riguardavano il consiglio di prefettura, che subentrava definitivamente
all’amministrazione dipartimentale assorbendone le funzioni, e diventando però
un organo collegiale, formato da un numero di funzionari di carriera variabile
dai tre, previsti nei dipartimenti Adda, Adige, Crostolo, Panaro, ai quattro
previsti negli altri dipartimenti. Le funzioni dei consigli di prefettura
vennero notevolmente allargate includendo le decisioni in merito a controversie
per esecuzioni dei regolamenti del censo, le controversie tra la pubblica
amministrazione ed appaltatori di opere pubbliche, i ricorsi di privati contro
gli appaltatori, i ricorsi dei privati per danni derivati dalla costruzione di
opere pubbliche e le relative controversie derivate, e infine le richieste di
autorizzazione a stare in giudizio da parte di comuni, istituti pubblici di
beneficenza e di istruzione. Il
prefetto poteva sospendere o approvare le decisioni dei consigli comunali e
distrettuali, ma non quelle dei consigli di prefettura che avevano anche la
prerogativa di rivedere il bilancio consuntivo e fissavano quello preventivo
delle prefetture.
In base allo stesso decreto 8
giugno 1805 risultarono notevolmente ristrette le funzioni dei consigli
generali dei dipartimenti, ridotti ormai unicamente ad esporre al ministro
degli interni le esigenze e i reclami del dipartimento (art. 10) (Roberti 1947;
Ghisalberti 1974; Antonielli 1983; Zaghi 1989).
Bibliografia legislativa:
decreto 16 agosto
1803: decreto 16 agosto 1803 per
l’abolizione delle viceprefetture di Cento e Castelnuovo, Bollettino delle
leggi della Repubblica Italiana, Milano, 1803, II, p. 179;
decreto 27 agosto
1803: decreto 27 agosto 1803 per
l’abolizione della viceprefettura di Crema, Bollettino
delle leggi della Repubblica Italiana, 1803, II, p. 185;
decreto 27 marzo 1804: decreto 27 marzo 1804 per l’abolizione delle
viceprefetture eccetto quelle di Massa nel Crostolo e di Sondrio nel Lario, Bollettino
delle leggi della Repubblica Italiana, Milano, 1804, I, p. 187.
Bibliografia:
Capra 1978: C. Capra, L’età rivoluzionaria e napoleonica in Italia 1796-1815, Torino 1978, in cui vengono riportati ampi stralci delle “Istruzioni per l’organizzazione interna
degli uffici delle prefetture” citate.
DISTRETTO, 1797-1816;
CANTONE, 1805-1816
La costituzione della prima
repubblica cisalpina dell’anno V emanata in data 20 messidoro (8 luglio 1797)
divideva il territorio in undici dipartimenti, ciascun dipartimento veniva
diviso in distretti e ogni distretto in comunità le quali mantenevano la loro
precedente circoscrizione. Le circoscrizioni distrettuali apparvero da subito
poco aderenti alla realtà dei territori, tanto che l’articolo 193 della stessa
costituzione, accennando ai vincoli di subordinazione e di controllo delle
varie circoscrizioni, non nominava i distretti. In ciascun distretto doveva esserci almeno un’amministrazione
municipale (art. 174); in caso di comuni con meno di tremila abitanti, retti da
un agente e da un aggiunto, l’unione degli ufficiali municipali dei comuni
costituenti il distretto formava la municipalità del distretto, mentre i comuni
che avevano più di tremila abitanti costituivano un distretto a sé.
Le modifiche introdotte
nell’organizzazione amministrativa della repubblica cisalpina in seguito alla
proclamazione della nuova costituzione dell’anno VI (1 settembre 1798) per
quanto riguarda i distretti comportarono l’innalzamento del numero degli
abitanti necessari perché un singolo comune potesse costituire da sé solo un
distretto da tremila a diecimila unità.
Novità significative furono
introdotte dal decreto 6 maggio 1802, che istituiva le prefetture e
viceprefetture. La residenza dei
viceprefetti venne fissata nei capoluoghi di alcuni distretti indicati dalla
tabella allegata alla stessa legge; nel “rispettivo circondario (termine da
intendersi solo nella accezione di confine territoriale) il viceprefetto
esercitava le funzioni del prefetto. I circondari di giurisdizione del
viceprefetto però non coincidevano con i distretti, per cui poco tempo dopo in
base alla legge del 24 luglio 1802, la loro armonizzazione venne
provvisoriamente rimessa all’arbitrio del governo, che avrebbe dovuto
provvedere a determinarli entro tre anni (art. 27), come di fatto poi avvenne.
I distretti non compresi nei
circondari di giurisdizione dei viceprefetti dipendevano direttamente dalla
rispettiva prefettura, ed in ognuno di essi venne stabilito un cancelliere ed
un consiglio distrettuale, il primo con funzioni esecutive, il secondo con
funzioni deliberative. Tali decisioni vennero confermate e precisate in seguito
con la legge 24 luglio 1802 in cui si stabiliva che ogni distretto fosse amministrato
da un cancelliere e da un consiglio distrettuale al quale ogni comune mandava
un proprio deputato; cancelliere e deputati del consiglio distrettuale erano
organi immediati del governo nel rispettivo distretto (art. 148); come delegati
del governo dovevano diramare leggi regolamenti e proclami, trovandosi per
certi versi sottratti all’autorità dei viceprefetti, dipendenti invece
direttamente dal prefetto.
Il decreto 14 novembre 1802,
riguardante la provvisoria distrettuazione per la legge di coscrizione,
stabiliva che, fino alla definitiva organizzazione dei distretti, già prevista
dalla legge di coscrizione 13 agosto 1802, si dovessero ritenere per distretti
nei territori della Lombardia soggetti al sistema censuario l’insieme dei
comuni sottoposti ad un medesimo cancelliere del censo; nei territori in cui
non esisteva il sistema censuario si dovevano invece ritenere per distretti le
aggregazioni di comuni che al momento avevano l’amministrazione complessiva di
molte comunità. Il decreto 8 giugno
1805 sull’amministrazione pubblica e sul comparto territoriale pubblicato in
seguito alla costituzione del regno d’Italia, stabiliva l’esistenza del
viceprefetto “delegato del prefetto per l’amministrazione del distretto” (art.
13), e confermava nelle proprie funzioni il consiglio distrettuale già
esistente, composto di undici membri (art. 12). In base alla compartimentazione
territoriale dei dipartimenti nel regno prevista con la stessa legge, i
distretti risultavano ulteriormente divisi in circoscrizioni di minore ampiezza
comprendenti più comuni chiamati cantoni. Nel capoluogo dei cantoni era fissata
la residenza del cancelliere del censo.
La circoscrizione territoriale dei
distretti e dei cantoni non cessò di subire anche nel periodo successivo
modifiche che comportavano il
passaggio dei cumuni da un distretto o da un cantone all’altro, e la
soppressione o lo spostamento dei cantoni in un dipartimento diverso; tali
cambiamenti avvennero attraverso interventi legislativi ad hoc, non coincidenti però con le leggi indicanti le attribuzioni
amministrative di tali enti (Roberti 1947; Zaghi 1989).
Bibliografia legislativa:
legge 13 agosto 1802: legge 13 agosto 1802 per la coscrizione, Bollettino delle leggi della Repubblica
Italiana, Milano, 1802, II;
decreto 14 novembre
1802: decreto 14 novembre 1802 per la
provvisoria distrettuazione della legge di coscrizione, Bollettino delle
leggi della Repubblica Italiana, Milano, 1802, II.
CANCELLIERE
DISTRETTUALE, 1797-1805; CANCELLIERE DEL CENSO, 1805-1815
Il cancelliere distrettuale,
organo dell’amministrazione periferica nella repubblica cisalpina, assume nel
primo periodo fisionomie diverse nei territori già appartenenti alla Lombardia
austriaca e alla Repubblica veneta. L’applicazione della legge d’esecuzione
dell’atto costituzionale del 9 luglio 1797 lasciava ampio spazio ai governi
provvisori di continuare nelle loro incombenze fino a che non si fossero
definitivamente organizzate le amministrazioni dei dipartimenti. Nei territori già inclusi nella Lombardia
austriaca, il cancelliere distrettuale presenta una maggiore continuità di
funzioni e competenze con il cancelliere del censo, organo dell’amministrazione
periferica attivato in seguito alle riforme amministrativa e censuaria
teresiana. Nei territori già appartenenti alla Repubblica veneta, in area
bergamasca e bresciana, il ruolo del cancelliere distrettuale venne
inizialmente rivestito dai sindaci generali delle quadre e dai tesorieri delle
valli. Questi funzionari, che si uniformavano al nuovo regime sulla base di
disposizioni particolari emanate dal ministero dell’interno attraverso
l’amministrazione dipartimentale, erano gli unici che potevano possedere la
competenza necessaria per gestire le funzioni del cancelliere distrettuale:
come già i cancellieri del censo, essi erano preposti al riparto e all’esazione
delle imposte nei comuni, e formavano i quinternetti delle esazioni fiscali. Un
ulteriore riscontro di tale avvicendamento può essere rinvenuto nel decreto
riguardante la provvisoria distrettuazione per l’esecuzione della legge di
coscrizione del 14 novembre 1802 dove viene precisato che, fino a quando non
siano organizzati i distretti secondo la legge del 24 luglio dell’anno, stesso
si riterranno distretti quelli già esistenti definiti secondo il sistema
censuario della Lombardia sotto la direzione del cancelliere del censo. Nei
territori in precedenza non inclusi nella Lombardia austriaca e dove il sistema
censuario predetto non era mai stato in vigore, si definiscono come distretti
le circoscrizioni che ora hanno un’amministrazione e che comprendono un numero
variabile di comunità. Nei commi 3 e 4
dell’art. 1 si continua a fare riferimento alle preesistenti cancellerie del
censo o a circoscrizioni di comuni non meglio specificate, riferibili a quelle
preesistenti nei territori già appartenenti alla Repubblica di Venezia (quadre
e valli). All’art. 2 viene specificato che i cancellieri del censo svolgeranno
le funzioni di cancellieri distrettuali; dove questi non esistessero vi
supplirà il prefetto del dipartimento con la nomina di delegati speciali.
Con la nuova organizzazione
dipartimentale e distrettuale portata dalla repubblica italiana, con la legge
del 24 luglio 1802, si definiscono in modo più preciso il ruolo e le funzioni
del cancelliere distrettuale. Questo
funzionario, nominato e revocato dal governo era l’organo dell’amministrazione
periferica del governo stesso presente in ogni distretto (art. 148). Come delegato del governo doveva diramare le
leggi, i regolamenti, i proclami e verificarne la pubblicazione (art.149).
Custodiva i libri censuari dei comuni compresi nei rispettivi distretti facendo
le dovute trascrizioni relative ai cambiamenti di proprietà (art.150). In
materia di censo doveva effettuare le ispezioni demandategli dal ministero
dell’interno (art.151). I cancellieri, in questo nuovo ordinamento, fungevano
anche da segretari nei comuni di terza classe (artt. 98, 123 e 152);
conservavano il registro civico di ciascun comune (art.152); convocavano il
consiglio distrettuale (art.153). L’acquisizione delle funzioni già espletate
dai cancellieri del censo è ulteriormente sancita dalla disposizione in cui si
dichiara che il governo “provvisoriamente determina la misura delle
indennizzazioni che i cancellieri ricevono dal tesoro nazionale come suoi
delegati pel censo; quella che debbano conseguire dalle rispettive comuni come
loro segretari è proposta dalla municipalità ed approvata dal prefetto”
(art.156). Le funzioni del cancelliere distrettuale rispetto alle iscrizioni e
alle cancellazioni sul registro civico sono regolate dalle disposizioni
contenute nel titolo II artt. 9-29 della legge sulla tassa personale in favore
delle comuni del 24 luglio 1802. In
questa fase le vice prefetture sono collocate in circondari che si sovrappongono,
come circoscrizione amministrativa, a quella dei distretti (decreto 6 maggio
1802).
Con il passaggio dalla Repubblica
italiana al Regno d’Italia e con la ripartizione del territorio in
dipartimenti, distretti, cantoni e comuni (decreto 8 giugno 1805, titolo I) nel
capoluogo di ciascun distretto viene prevista la presenza, al posto del
cancelliere distrettuale, del vice prefetto, strettamente collegato al
prefetto, dal quale assume la delega e al quale deve dare parere motivato su
tutti gli oggetti amministrativi, e viene istituito un consiglio distrettuale
competente a fissare la sovrimposta distrettuale e a dare il suo parere sullo
stato e sui bisogni e reclami del distretto (art. 14). In ogni capoluogo di
cantone (titolo IV) viene prevista la presenza di un cancelliere del censo per
le materie amministrative; lo stesso cancelliere “custodisce i libri censuari
de’ comuni compresi nel cantone e vi fa le opportune annotazioni in caso di
traslazione di dominio”. La regolamentazione dell’ufficio del cancelliere del
censo è contenuta nel decreto 5 dicembre del 1805.
COMUNE, 1797-1802
La prima riorganizzazione organica
delle amministrazioni locali seguita all’instaurazione dei governi provvisori
dopo la campagna d’Italia del generale Napoleone Bonaparte dell’aprile-maggio
del 1796 venne definita nella costituzione della repubblica cisalpina dell’anno
V emanata in data 20 messidoro (8 luglio 1797); il funzionamento e
l’articolazione delle funzioni delle stesse amministrazioni venne ulteriormente
definito dalla successiva legge 17 luglio 1797 di organizzazione delle
municipalità.
Nel titolo I della medesima
costituzione veniva stabilita la suddivisione del territorio della repubblica
in dipartimenti, distretti e comunità; gli organi dell’amministrazione locale
venivano invece descritte nel titolo VII dedicato ai “corpi amministrativi e
municipali”. La costituzione dell’anno
V stabiliva una differenziazione delle amministrazioni municipali e dei
rispettivi organi determinata in base al numero degli abitanti. Nei comuni con
popolazione superiore a 100.000 abitanti il circondario era diviso in almeno
tre amministrazioni municipali, in modo che il circondario di ogni municipalità
venisse a comprendere una popolazione non inferiore ai 30.000 e non superiore
ai 50.000 abitanti. La municipalità che amministrava questi circondari doveva
essere composta da 7 membri (art. 183). Nei comuni divisi in diverse
municipalità era comunque previsto un “dicasterio centrale”, composto da tre
membri, con competenze in oggetti definiti “indivisibili” dal corpo legislativo
(art. 184). Nei comuni con popolazione
compresa tra 3.000 e 100.000 abitanti vi era invece una sola amministrazione
municipale (art. 178), costituita da un diverso numero di “uffiziali
municipali” a seconda della popolazione (art. 182). Nei comuni con popolazione
inferiore ai 3.000 erano invece previsti un agente municipale e un aggiunto
(art. 179). L’unione degli agenti municipali di ciascun comune del distretto
avrebbe dovuto formare la “municipalità del distretto” (art. 180); “vi era
inoltre un presidente dell’amministrazione municipale, scelto in tutto il
distretto” (art. 181).
La stessa costituzione definiva in
dettaglio le condizioni di eleggibilità dei membri della municipalità (art.
176), la durata della loro carica (art. 185), le limitazioni per la loro
rielezione (artt. 186-187) o per la loro surroga (art.188). Presso ogni
amministrazione municipale era previsto un “commissario”, che, nominato dal
“direttorio esecutivo” e scelto fra cittadini domiciliati nel dipartimento,
“invigila e sollecita la esecuzione delle leggi” (artt.191-192). Era inoltre
stabilita la gerarchia fra i diversi enti territoriali, stabilendo un rapporto
organizzativo che comporta la subordinazione delle amministrazioni municipali a
quelle dipartimentali (artt. 189, 193-197). Si determina infine che “ogni
amministrazione deve ogni anno dare conto delle sue operazioni” (art. 200),
imponendo che “tutti gli atti de’ Corpi Amministrativi saranno resi pubblici
mediante il deposito del registro in cui sono descritti”, definendone le
modalità di compilazione (art. 201).
La struttura e le competenze
dell’amministrazione comunale venivano ulteriormente definite nella legge di
organizzazione delle municipalità 17 luglio 1797. La legge stabiliva la soppressione di tutte le municipalità
allora esistenti in tutte le città e borghi della repubblica (art. 1) e la loro
sostituzione con una municipalità per ogni distretto il cui luogo di residenza
sarebbe stato fissato dall’amministrazione dipartimentale (art. 2). Con la
legge venivano stabilite anche le modalità di elezione assembleare degli
“ufficiali municipali” (artt. 3-4, 8-16), le condizioni per la loro
eleggibilità (artt. 5, 41), la durata della carica (art. 26), la surroga in
caso di impedimento (art. 30) e il procedimento per entrare nell’esercizio
delle funzioni (artt. 31-32). Veniva
stabilita la divisione del corpo municipale in due organi: il consiglio e l’
“officio”, definendo per ciascuno di essi compiti e funzioni (artt. 20-25).
Erano determinate inoltre le funzioni delle municipalità, distinguendo in
“oggetti propri del potere municipale” (artt. 33-34), e competenze delegate
dall’amministrazione dipartimentale (artt. 35-36). Veniva ribadito il rapporto
gerarchico che intercorreva fra amministrazioni municipali e dipartimentali
(artt. 37-40, 42-43), richiamando
peraltro l’obbligo della pubblicità dei conti delle municipalità, come previsto
dalla costituzione. Venivano definiti anche i ruoli del personale, prevedendo
in ciascuna municipalità la presenza di un segretario, nominato dal corpo
municipale (art. 19), e di “quattro scrittori ed un usciere” (art.47). Veniva
infine stabilito che nei distretti con popolazione superiore ai diecimila
abitanti vi fosse un “procuratore del comune”, nominato dal corpo municipale,
che “sarà incaricato della difesa e conservazione degli interessi del
distretto” (artt. 17-18) (Coraccini 1823; Roberti 1947; Rotelli 1974; Zaghi
1989; Meriggi 1994).
La proclamazione della nuova
costituzione della repubblica cisalpina dell’anno VI datata 1 settembre 1798,
imposta al corpo legislativo dall’ambasciatore del direttorio della repubblica
francese presso la stessa Cisalpina Trouvé, comportava la riforma
dell’organizzazione delle amministrazioni locali; tale organizzazione sarebbe
stata successivamente precisata dalla “legge sull’organizzazione e sulle
funzioni de’ corpi amministrativi” (legge 1 settembre 1798). Confermata nel titolo I della costituzione
la precedente divisione del territorio della repubblica in dipartimenti,
distretti e comunità, nel titolo VII venivano ridefinite le prerogative dei
“corpi amministrativi e municipali”.
La costituzione ribadiva
innanzitutto la diversa organizzazione tra i comuni a seconda del numero di
abitanti. Nei comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti, si avevano
almeno tre municipalità, in modo che la popolazione del circondario di ognuna
di esse non fosse minore a 30.000 unità (art. 184). In questi comuni – divisi
in più municipalità, composte da “sette ufficiali municipali contandovi il
presidente” – vi doveva essere un “dicastero centrale”, composto da tre membri
nominati dall’amministrazione del dipartimento e confermati dal direttorio, che
si occupava degli “oggetti giudicati indivisibili dai consigli legislativi”
(art. 185).
I comuni con popolazione compresa
tra i 10.000 e i 100.000, avevano una sola municipalità (art. 179), composta da
“ sette ufficiali municipali, contandovi il loro presidente”; nel caso in cui
un comune di 10.000 o più abitanti aggreghi “qualche piccolo comune della
vicinanza” per formare il distretto, la municipalità “è composta dei sette
ufficiali municipali del grande comune e dell’ufficiale municipale di ciascuno
dei piccoli comuni” (art. 183).
I comuni con meno di 10.000
abitanti avevano invece “un officiale municipale ed uno o due o tre aggiunti”
(art. 180). L’unione degli ufficiali municipali dei comuni del medesimo
distretto “forma la municipalità del distretto” (art. 181), per ognuna delle
quali viene scelto “un presidente della municipalità (art. 182). I membri delle amministrazioni
municipali durano in carica due anni, sono “rinnovati ogni anno per metà o per
la parte più approssimante alla metà ed alternativamente per la frazione più
grande e per la frazione più piccola” (art. 186) e possono essere rieletti solo
per due mandati consecutivi (artt. 187-188). In caso di decadenza di un
amministratore per “morte, dimissione, destituzione o altrimenti” il direttorio
nominava nuovi amministratori, che rimanevano in carica sino alle successive
elezioni (art. 198). Presso ogni amministrazione municipale veniva confermato
il commissario che, nominato dal direttorio, “invigila e sollecita l’esecuzione
delle leggi” (art. 192). Conformemente a quanto già previsto dalla costituzione
della repubblica cisalpina dell’anno V, venivano inoltre ribaditi il rapporto
gerarchico fra i diversi enti territoriali (art. 193), le forme di controllo
cui dovevano sottostare le diverse amministrazioni (art. 199) e il principio di
pubblicità di tutti gli atti dei “corpi amministrativi” (art. 200).
L’impianto organizzativo e
funzionale delle amministrazioni locali delineato nella costituzione della
repubblica cisalpina dell’anno VI venne ulteriormente precisato e definito
nella “legge sull’organizzazione e sulle funzioni de’ corpi amministrativi”
(legge 1 settembre 1798).
La legge determinava la
composizione delle amministrazioni municipali, che dovevano essere formate da
un numero variabile di agenti municipali, coadiuvati da aggiunti, con funzioni
di supplenza in caso di assenza degli agenti stessi. In essa veniva stabilito
che “le comuni di diecimila fino a centomila abitanti formano da sé sole
altrettanti distretti” (artt. 24-28); con la definizione dei limiti in base
alla consistenza della popolazione per consentire ai comuni di poter formare da
soli un distretto veniva pertanto introdotta una modifica alla precedente
normativa fissata dalla costituzione 8 luglio 1797 e dalla legge 17 luglio
1797, in cui era stabilita unicamente la possibilità per ogni comune di
costituire un distretto senza fissare alcun limite. Nella legge erano indicate le modalità e la frequenza delle
convocazioni delle amministrazioni municipali.
Le municipalità dei comuni con
popolazione superiore ai 10.000 abitanti si dovevano riunire almeno una volta ogni
tre giorni, ed era stabilito comunque che “nei giorni nei quali non vi è unione
della municipalità, uno de’ membri rimane in servizio alla casa del comune ed
accudisce agli affari di dettaglio, apre le lettere ed invigila sopra
l’ufficio”. A questo, nei casi straordinari, veniva demandato il compito di
avvertire il presidente della municipalità “e in sua assenza unisce in di lui
nome l’amministrazione straordinariamente” (art. 32). Le amministrazioni
municipali di ogni distretto si convocavano in assemblea almeno tre volte al
mese, su indicazione dell’amministrazione dipartimentale, con la possibilità di
“riunirsi anche straordinariamente, quando lo giudichi necessario al servigio”
il presidente dell’amministrazione municipale del distretto ovvero l’agente
municipale nominato dal comune capoluogo, in caso di mancanza del presidente
(artt. 29-31). Veniva stabilito infine che tutte le determinazioni prese dalle
amministrazioni municipali dovessero essere “scritte sopra un registro
particolare, nel quale si fa menzione dei membri presenti alla seduta e questi
sottoscrivono le determinazioni esposte nel registro” (art. 33). Venivano in
seguito descritte le funzioni della municipalità “che sono loro proprie ed
altre che sono loro delegate dall’amministrazione dipartimentale” (art. 35).
Fra le funzioni proprie erano
contemplate l’organizzazione della “polizia sopra il territorio” e della
guardia nazionale, la manutenzione dei ponti e delle strade comunali,
l’illuminazione delle strade, il “regolamento e il pagamento delle spese
municipali”, la nomina del ricevitore municipale e degli altri salariati, le
fazioni militari, gli alloggi, le “vittovaglie” e la sanità (art. 36). Fra le
funzioni delegate vi erano invece il “riparto e la percezione delle
contribuzioni dirette”, la “soprintendenza all’istruzione pubblica, agli
stabilimenti ecclesiastici, ai travagli pubblici del rispettivo circondario,
agli ospizi, ospedali e prigioni”, “la circolazione e l’approvvisionamento
delle sussistenze” e in generale “tutti gli oggetti sopra i quali le
amministrazioni dipartimentali chiamano la loro attenzione” (art. 37).
Erano quindi definite le funzioni
del “commissario”, che assisteva a tutte le deliberazioni delle amministrazioni
municipali, senza “voce deliberativa”. Egli poteva “chiedere la comunicazione
di tutti gli atti dell’amministrazione, di tutte le carte d’ogni corrispondenza
sia “attiva che passiva”, “invigila per l’esecuzione delle leggi e delle
decisioni del direttorio esecutivo”, “corrisponde coi diversi ministri ed è
tenuto a fornir loro quelle informazioni e schiarimenti che secondo le
rispettive loro attribuzioni, gli verranno richieste” (art. 46). Doveva
risiedere nel luogo dove esercita le sue funzioni e, in caso di impedimento,
poteva essere sostituito da un supplente, nominato dall’amministrazione (artt.
47-48). Infine veniva stabilito che in ogni municipalità vi fosse un
segretario, nominato dall’amministrazione, il quale “ha la custodia delle
carte, controfirma le spedizioni ed è obbligato a residenza”, ed “è responsabile
dell’andamento di tutto l’ufficio” (artt. 49-50) (Coraccini 1823; Roberti 1947;
Rotelli 1974; Zaghi 1989; Meriggi 1994).
COMUNE (1802-1805)
La nuova organizzazione dei
comuni, seguita alla proclamazione della repubblica italiana venne definita
dalla legge sull’organizzazione delle autorità amministrative 24 luglio 1802.
Nel titolo I sulla “organizzazione generale” dello stato la legge citata
stabiliva che “in ogni comune vi è una municipalità e un consiglio comunale”,
quindi dedicava alla definizione della struttura dell’amministrazione comunale
il titolo VI “delle municipalità” e il titolo VII “de’ consigli comunali”.
La stessa legge introduceva una
organica suddivisione dei comuni in tre classi definite in base alla
consistenza della popolazione residente, stabilendo per i comuni di prima
classe un numero di abitanti superiore a 10.000 unità, per i comuni di seconda
classe un numero di abitanti compreso fra 10.000 e 3.000 unità, per i comuni di
terza classe un numero di abitanti inferiore a 3.000 unità; per i comuni
appartenenti alle diverse classi erano previste diverse modalità di
composizione delle municipalità e dei consigli comunali, e criteri differenti
di eleggibilità dei loro componenti, (artt. 74, 77-86).
Per quanto riguarda i consigli
comunali la legge 24 luglio 1802 stabiliva che il consiglio comunale nei comuni
di prima e seconda classe si componeva rispettivamente di 40 o 30 cittadini
(art. 112), metà dei quali “è necessariamente de’ possidenti” (art. 113); i
membri del consiglio si rinnovavano parzialmente di anno in anno entro un
quinquennio (art. 116), ed erano nominati dal “Consiglio generale del
Dipartimento sopra una lista tripla presentata dall’istesso Consiglio comunale”
(art. 117). Il consiglio di un comune di terza classe era costituito invece da
“tutti gli estimati e tutti i capi famiglia non possidenti, ma però descritti
nel registro civico della stessa comune, che abbiano compiuta l’età di 35 anni
ed abbiano uno stabilimento di agricoltura, di industria e di commercio, nel di
lei circondario e vi paghino la tassa personale” (art. 120).
Il consiglio comunale, organo
deliberativo del comune, veniva convocato ordinariamente due volte all’anno,
nei mesi di gennaio o febbraio e in quelli di settembre o ottobre, e
“straordinariamente a qualunque invito del Prefetto, del Vice-prefetto o del
Cancelliere distrettuale” (art. 128). Nella prima seduta esso esaminava il
rendiconto presentato dalla municipalità relativo all’esercizio finanziario
precedente, mentre nella seconda concorreva alla formazione dei consigli
distrettuali, nominava i componenti della municipalità, determinava le spese e
l’ammontare delle imposte comunali per l’anno in corso (artt. 129-132). I
consigli comunali deliberavano collegialmente a scrutinio segreto (art. 135) e
si tenevano sempre in luogo pubblico (art. 126), alla presenza, oltre che delle
rispettive municipalità, di un membro della prefettura o viceprefetture nei
comuni di prima e seconda classe, e del cancelliere distrettuale, che ne
registrava gli atti nei comuni di terza classe (art. 123). Il consiglio
comunale eleggeva i componenti della municipalità, in un numero variabile a
seconda della classe (da sette a nove nei comuni di prima classe, da cinque a
sette nei comuni di seconda classe, di tre nei comuni di terza classe, art.
77); mentre “gli amministratori municipali nei comuni di prima e seconda classe
sono proposti per schede segrete ... e sono eletti a maggiorità assoluta di
suffragi” (art. 78), “nelle comuni di terza classe due amministratori municipali
sono eletti fra i possidenti nella comune” (uno tra i primi sei maggiori
estimati), il terzo tra i non possidenti (artt. 80-81). Le municipalità esercitavano funzioni
esecutive (artt. 87-91) e si convocano “quando il bisogno lo richiede e necessariamente
dietro domanda” del cancelliere distrettuale, del prefetto o viceprefetto
(art. 94), dal quale “dipendono
immediatamente” (art. 92).
L’organigramma dei funzionari delle municipalità di prima e seconda
classe era costituito da un segretario e da un numero di impiegati “di cui
abbisognano” (art. 97); nei comuni di terza classe invece le funzioni del
segretario erano svolte dal cancelliere distrettuale (art. 98), mentre un
agente comunale, eletto dalla municipalità, la “rappresenta come Procuratore
degli affari della Comune” (art. 99). L’agente comunale, alle dipendenze del
comune dietro corresponsione di un emolumento, aveva la “diretta corrispondenza
col Cancelliere distrettuale”, da cui riceveva le leggi e gli ordini da
pubblicarsi (art. 103), e le intimazioni dirette al comune (art. 104); inoltre
“veglia sopra tutto ciò che ha rapporto all’entrata e alla spesa” (art. 105),
“dispone i mandati pei pagamenti liquidi e li presenta agli amministratori
acciò sieno firmati” (art. 106), non poteva assentarsi dal suo ufficio senza
l’assenso della municipalità (art. 102). Alle dipendenze di ogni comune di
terza classe, dietro corresponsione di uno stipendio, vi era anche un cursore,
che veniva nominato, confermato e rimosso dagli amministratori municipali (art.
110). Egli è “incaricato di eseguire gli ordini della municipalità, del
cancelliere e dell’agente comunale” (art. 108), “serve alla corrispondenza fra
di loro, pubblica le leggi e i proclami, fa rapporto alle autorità di tutto ciò
che può interessare la loro vigilanza a vantaggio dei cittadini e della comune”
(art. 109). In ciascun comune, infine,
svolgeva la propria azione anche il ricevitore comunale, a cui veniva demandata
la riscossione di “tutte le contribuzioni imposte nel circondario del comune,
tanto reali che personali, e di qualunque altra specie, sia al tesoro
nazionale, alla cassa dipartimentale, ovvero alla comunale siano devolute”,
come è specificato nell’art. 20 della legge sui ricevitori comunali e
dipartimentali del 1804 (legge 22 marzo 1804), in cui erano definite in modo
sistematico le sue competenze.
Precisato ulteriormente da altri
provvedimenti normativi, l’uno relativo all’organizzazione dei consigli
comunali di terza classe (decreto 20 ottobre 1802), l’altro all’allargamento
del numero di persone che possono far parte dei consigli comunali (legge 4
novembre 1802), il sistema sopra delineato rappresenta la struttura portante
del regime amministrativo per gli enti locali del periodo napoleonico
(Coraccini 1823; Roberti 1947; Rotelli 1974; Zaghi 1989; Meriggi 1994).
Bibliografia legislativa:
decreto 20 ottobre
1802: decreto 20 ottobre 1802 per
l’organizzazione dei consigli comunali di terza classe, Bollettino delle
leggi della Repubblica italiana, Milano, 1802, p. 404; legge 4 novembre
1802: legge 4 novembre 1802 per l’allargamento della partecipazione ai
consigli comunali, Bollettino delle leggi della Repubblica italiana,
Milano, 1802; legge 22 marzo 1804: legge 22 marzo 1804 sui Ricevitori
comunali e dipartimentali, Bollettino delle leggi della Repubblica italiana,
Milano, 1804, I, p. 149.
COMUNE (1805-1816)
Il passaggio dalla repubblica
italiana al regno d’Italia implicava una trasformazione anche degli ordinamenti
locali, che vennero riorganizzati con il decreto 8 giugno 1805. Tale decreto
riaffermava alcune prerogative delle amministrazioni municipali e dei loro
organi già previste dalla precedente normativa, ma, al contempo ne introduceva
altre, che accentuavano il carattere accentrato del sistema amministrativo, per
cui ad ogni livello della gerarchia un funzionario governativo rappresentava
l’autorità, mentre un consiglio tutelava gli interessi collettivi (Rotelli
1974). Dopo aver ribadito la divisione
del territorio in dipartimenti, distretti, cantoni e comuni, in ognuno dei
quali “vi è un consiglio comunale ed una municipalità” (art. 19), nel decreto
veniva confermata la distinzione dei comuni in tre classi, definendo comuni di
prima classe quelli con popolazione superiore ai 10.000 abitanti, comuni di
seconda classe “quelli che oltrepassano li tremila fino ai diecimila”, comuni
di terza classe quelli con popolazione inferiore a 3.000 abitanti (art. 18).
Risultava confermata anche la composizione del consiglio comunale nei comuni di
prima e seconda classe, che si componeva rispettivamente di 40 e 30 membri,
mentre quella del consiglio comunale dei “comuni di terza classe sono al più di
15 membri, fra i quali fino al numero di tre possono essere non possidenti, che
abbiano però 35 anni compiti, uno stabilimento di agricoltura, d’industria o di
commercio nel loro comune e che paghino la tassa personale” (art. 20).
Era stabilito che i consigli
comunali – di nomina reale quelli di prima e seconda classe e prefettizia
quelli di terza classe (artt. 46-47) – si tenessero sempre alla presenza del
prefetto o del viceprefetto o di un loro delegato, nei comuni di prima e
seconda classe; mentre quelli nei comuni di terza classe dovevano tenersi alla
presenza del cancelliere distrettuale, che ne registrava le deliberazioni e le
trasmetteva al prefetto o al viceprefetto, insieme ad eventuali ricorsi (art.
21). Convocati sempre in luogo pubblico
con almeno 15 giorni di preavviso dalle municipalità, nei comuni di prima e
seconda classe, e dal cancelliere del censo in quelli di terza classe (art.
22), “i consigli comunali si aduna(va)no ordinariamente due volte all’anno”,
nei mesi di gennaio o febbraio e in quelli di settembre o ottobre, e
“straordinariamente a qualunque invito del prefetto e del vice-prefetto” (art.
23) e deliberavano collegialmente a scrutinio segreto (art. 27). Nella prima
seduta esaminavano il rendiconto presentato dalla municipalità relativo
all’esercizio finanziario precedente, mentre nella seconda nominavano o
eleggevano i componenti della municipalità in scadenza, determinavano le spese
e l’ammontare delle imposte comunali per l’anno successivo e nominavano i
revisori dei conti per l’anno precedente (artt. 24-25). Le municipalità dei comuni di prima e
seconda classe erano composte da un podestà e rispettivamente da sei o quattro
savi, mentre quelle dei comuni di terza classe erano invece costituite da un
sindaco e due anziani. Le municipalità esercitavano “tutte le ispezioni
amministrative e rappresentative del loro comune” (art. 35), predisponevano il
conto consuntivo dell’anno antecedente e il conto preventivo per l’anno
successivo (art. 36), proponevano ai consigli comunali deliberazioni su materie
di particolare interesse per la comunità ed “eseguivano le determinazioni degli
stessi consigli approvate dai prefetti o viceprefetti” (art. 37). Ciascuna
municipalità aveva un segretario; “quelle di prima e seconda classe avevano
inoltre gli impiegati di cui abbisognano”, mentre quelle di terza classe
avevano un cursore (art. 38). Il
podestà, veniva scelto tra una terna di nomi proposti dal consiglio comunale e
nominato dal re (art. 46), durava in
carica tre anni (art. 29). I savi, “proposti ed eletti dai consigli comunali a
scrutinio segreto ed a maggiorità assoluta di voti fra i cento maggiori estimati
ne’ comuni di prima classe e fra i cinquanta in quelli della seconda” (art.
30), si rinnovavano parzialmente ogni anno, “in modo che in capo al triennio ne
siano rinnovati tutti i membri” (art. 33). Il sindaco, di nomina prefettizia
(art. 47), durava in carica un anno (art.
31). Gli anziani, “nominati fra i 25 più ricchi o notabili del comune ed
eletti dal consiglio a pluralità assoluta di voti” (art. 32), si rinnovavano
ogni anno (art. 33). Integrato da pochi
altri provvedimenti, relativi alla esecutorietà della nomina dei savi e alla
delega, loro attribuita, di supplire alle funzioni del podestà (decreto 22
aprile 1806), “alla rinnovazione e completazione dei consigli distrettuali e
comunali” (decreto 4 dicembre 1806), al trasferimento al podestà e al sindaco
delle funzioni attribuite alle municipalità dal decreto 8 giugno 1805 (decreto
5 giugno 1807) e alla esclusione dalle votazioni di membri dei consigli
comunali “allorchè trattasi di cause in cui sono interessate persone di
aderenza reciproca” (decreto 8 luglio 1810), il sistema amministrativo sopra
delineato costituiva l’ultima definizione dell’organismo comunale in epoca
napoleonica, prima del ripristino degli istituti teresiani seguita nel 1816
(Coraccini 1823; Roberti 1947; Rotelli 1974; Zaghi 1989; Meriggi 1994). Durante
il regno d’Italia vennero emanate disposizioni volte a promuovere
l’aggregazione dei comuni minori ai maggiori, che venne poi realizzata con
provvedimenti particolari per i singoli dipartimenti. Con il decreto 14 luglio
1807 veniva stabilito che “la popolazione dei Comuni di seconda e terza classe
si approssimasse al maximum della
classe rispettiva per mezzo dell’aggregazione dei vicini Comuni, i quali
formeranno un comune solo e individuo”. Anche ai comuni murati veniva dilatato il
circondario esterno, inglobando i comuni limitrofi con i quali dovevano formare
un’unica municipalità. Con il decreto 18 settembre 1808 veniva stabilito che i
comuni aggregati “benchè formino un solo ed individuo Comune per tutti gli
oggetti amministrativi, dovevano conservare le rispettive attività e passività”
separate (Roberti 1947).
Bibliografia legislativa:
decreto 22 aprile
1806: decreto
22 aprile 1806 che dichiara in attività i savi nominati dai consigli comunali e
li abilita a scegliere fra di loro chi sostenga le funzioni di podestà, Bollettino
delle leggi del Regno d’Italia, Milano, 1806, I, p. 363;
decreto 4 dicembre
1806: decreto
4 dicembre 1806 relativo alla rinnovazione e completazione dei consigli
distretuali e comunali, Bollettino delle leggi del Regno d’Italia,
Milano, 1806, II, p. 1037;
decreto 5 giugno 1807:
decreto
5 giugno 1807 con cui sono concentrate nel podestà e nel sindaco le funzioni
attribuite alle Municipalità dal decreto 8 giugno 1805, Bollettino delle leggi
del Regno d’Italia, Milano, 1807, I, p. 291;
decreto 14 luglio
1807: decreto
14 luglio 1807 per l’aggregazione dei comuni viciniori ai comuni di seconda e
terza classe per raggiungere il maximum
della classe rispettiva, Bollettino delle leggi del Regno d’Italia,
Milano, 1807, II, p. 372;
decreto 18 settembre
1808: decreto
18 settembre 1808 per la conservazione delle rispettive attività e passività da
parte dei comuni aggregati, Bollettino delle leggi del Regno d’Italia,
Milano, 1808, II, p. 813;
decreto 8 luglio 1810:
decreto
8 luglio 1810 che determina i gradi di parentela ch’escludono i membri dei
consigli comunali dal votare, allorchè trattasi di cause in cui sono
interessate persone di aderenza reciproca, Bollettino delle leggi del Regno
d’Italia, Milano, 1810, II, p. 479.
PROVINCIA (1816-1859)
Con la sovrana patente 7 aprile
1815, pubblicata il successivo 20 aprile, nei territori della Lombardia e del
Veneto assegnati all’Austria, venne stabilita la formazione di un regno sotto
la denominazione di Regno Lombardo -Veneto; in essa erano contenute norme
generali dedicate non solo all’organizzazione dell’amministrazione centrale
dello stato, ma anche alla ripartizione territoriale ed amministrativa del
regno. “Per agevolare l’amministrazione il regno si divide(va) in due territori
governativi, separati dal fiume Mincio”, il governo milanese e quello veneto (§
6); ogni governo veniva suddiviso in province, ciascuna provincia in distretti,
ed i distretti in comuni (§ 7); “l’amministrazione di ciascuna provincia (era)
affidata ad una regia delegazione” dipendente dal governo (§ 9), mentre come
organo elettivo provinciale si stabiliva la creazione di una “congregazione
provinciale con sede nel capoluogo di residenza delle regie delegazioni” (§
13). A conclusione delle trattative intercorse al riguardo nel congresso di
Vienna, l’aggregazione definitiva alla Lombardia austriaca dei territori della
Valtellina ed ex contadi di Bormio e Chiavenna venne stabilita con proclama 15
aprile 1815 del luogotenente del vicerè Enrico conte di Bellegarde. In
esecuzione della regia patente 7 aprile 1815, la notificazione governativa 24
aprile 1815 stabiliva la divisione del territorio del governo di Milano nelle
nove province di Milano, Mantova, Brescia, Cremona, Bergamo, Como, Pavia, Lodi
e Crema, Valtellina con capoluogo Sondrio; in ciascuno dei capoluoghi
provinciali veniva costituita una regia delegazione. La stessa notificazione
governativa stabiliva che in attesa della prossima pubblicazione di un nuovo
compartimento territoriale del regno, venisse per il momento conservato il
confine dei dipartimenti già esistente anche per le regie delegazioni; ad
eccezione di quelli di Milano, da cui veniva staccato il territorio di Pavia, e
di Cremona, da cui veniva staccato il territorio di Lodi. Alla regia
delegazione di Pavia veniva assegnato lo stesso territorio della provicia
esistente prima della costituzione della repubblica cisalpina. Il compartimento
territoriale con la divisione del territorio in province, distretti e comuni
veniva pubblicato annesso alla notificazione governativa 12 febbraio 1816
(Sandonà 1912).
Con la notificazione governativa 1
luglio 1844 venne pubblicata una nuova compartimentazione dei territori
soggetti al governo lombardo rettificata con le variazioni seguite dopo la
pubblicazione del compartimento precedente. Un’ulteriore compartimentazione dei
territori lombardi conforme alla nuova organizzazione distrettuale prevista per
il regno lombardoveneto, approvata con la sovrana risoluzione 28 gennaio 1853,
venne pubblicata con la notificazione della luogotenenza lombarda 23 giugno
1853. Nelle due compartimentazioni generali successive a quella del 1816 e
pubblicate nel 1844 e nel 1853 il territorio delle nove province rimase
inalterato nei suoi confini.
DELEGAZIONE PROVINCIALE
(1816-1859)
La sovrana patente 7 aprile 1815,
oltre a stabilire la suddivisione dei territori governativi del regno
lombardo-veneto in province (§ 7), stabiliva contestualmente che
“l’amministrazione di ciascuna provincia (fosse) affidata ad una regia
delegazione” dipendente dal governo (§ 9). Le modalità di funzionamento
delle province vennero chiarite nella seconda parte del decreto 24 aprile 1815
(§§ 37-56). Definite come le autorità superiori politico-amministrative
nell’estensione del territorio loro affidato, le delegazioni, che avevano
sostituito le prefetture del periodo napoleonico (Fontana, I, 5), costituivano
l’articolazione a livello provinciale del potere esecutivo. Alla loro testa era
posto il regio delegato, che era sempre il presidente della congregazione
provinciale (§ 37); quale rappresentante diretto del governo doveva vigilare
sulle disposizioni date dalle congregazioni provinciali ai cancellieri del
censo ed alle municipalità, e controllare che non eccedessero i limiti delle
loro attribuzioni (§ 52). In esecuzione
della sovrana patente 7 aprile 1815, la notificazione governativa 24 gennaio
1816 stabiliva che le regie delegazioni dovessero entrare in vigore al primo
febbraio 1816, giorno da cui le già esistenti prefetture e viceprefetture
avrebbero cessata la propria attività. Si stabiliva anche che le regie
delegazioni dovessero dipendere dal governo e che, fino a nuove disposizioni,
avessero corrispondenza con i podestà, con i sindaci e colle altre autorità della
rispettiva provincia nel modo già praticato dalle prefetture e dalle
viceprefetture. La stessa notificazione governativa 24 gennaio 1816 stabiliva
la divisione del territorio del governo di Milano nelle nove province di
Milano, Mantova, Brescia, Cremona, Bergamo, Como, Sondrio, Pavia e Lodi; in
ciascuno dei capoluoghi provinciali venne costituita una regia delegazione. La
stessa notificazione governativa stabiliva che in attesa della prossima
pubblicazione di un nuovo compartimento territoriale del regno, venisse per il
momento conservato il confine dei dipartimenti già esistente anche per le regie
delegazioni; ad eccezione di quelli di Milano, da cui veniva staccato il
territorio di Pavia, e di Cremona, da cui veniva staccato il territorio di
Lodi. Alla regia delegazione di Pavia era assegnato lo stesso territorio della
provincia esistente prima della costituzione della repubblica cisalpina
(Sandonà 1912).
In base alla notificazione 12
aprile 1816 contenente le istruzioni per l’attivazione del nuovo metodo
d’amministrazione comunale il regio delegato comandava direttamente i
cancellieri del censo, i quali dovevano segnalargli “tutto ciò che (potesse)
interessare le viste del governo” (artt. 150-153). Il regio delegato esercitava
dunque poteri di controllo molto ampi sia sulle rappresentanze attraverso la
presidenza delle congregazioni provinciali, che sulle amministrazioni locali,
direttamente nelle maggiori città, o indirettamente, attraverso i cancellieri
del censo da lui dipendenti, nei comuni. In seguito alle vicende politiche del
1848 i poteri di controllo dei delegati, si ampliarono ulteriormente usurpando
diritti e competenze delle rappresentanze provinciali e delle amministrazioni
comunali, e nel reclutamento dei funzionari elevati a tale carica prevalsero le
ragioni politiche, tanto che alcuni di essi vennero scelti tra il personale
tedesco (Rotelli 1974; Ghisalberti 1974; Meriggi 1987).
La delegazione provinciale era
composta, oltre che dal regio delegato, da un vicedelegato, da alcuni aggiunti,
da un segretario e da altro personale subalterno; nell’ambito della stessa
delegazione operavano un commissario di polizia, un censore e revisore delle
stampe e dei libri, un protomedico col titolo di “medico provinciale” per gli
affari sanitari, un ingegnere in capo coadiuvato da alcuni ingegneri ordinari e
aspiranti ingegneri per gli affari delle acque e strade (Sandonà 1912).
CONGREGAZIONE
PROVINCIALE (1816-1859)
Nella sovrana patente 7 aprile
1815, l’ordinamento amministrativo delle congregazioni provinciali era
stato solo prefigurato, laddove si prevedeva la creazione di “collegi
permanenti composti di varie classi d’individui nazionali” con il compito di
fare “conoscere con esattezza i desideri ed i bisogni degli abitanti del regno”
(§§ 12-13).
La sovrana patente 24 aprile 1815
definiva in dettaglio nella prima parte (§§ 1-36) la struttura, le funzioni e
le competenze delle congregazioni centrali, istituite in ciascuna delle due
capitali governative, Milano e Venezia, e, nella seconda parte (§§ 37-56),
quelle delle congregazioni provinciali istituite in ciascuno dei
capoluoghi provinciali e residenti presso la sede delle regie delegazioni
provinciali. Il presidente della congregazione provinciale era sempre il regio
delegato (§ 37), il numero dei membri delle congregazioni doveva essere
proporzionato all’estensione delle province; le stesse province sotto questo
aspetto erano divise in tre classi: quelle di prima classe (Milano e Brescia)
erano composte da otto membri, quelle di seconda classe (Mantova, Cremona,
Bergamo, Como, Lodi e Crema) da sei membri, e quelle di terza classe (Sondrio)
da quattro membri, non calcolati i rappresentanti delle città (§ 39). I membri
di ogni congregazione, che avevano il titolo di deputati della congregazione,
erano scelti per metà tra gli estimati nobili, e per metà tra quelli non
nobili, mentre ogni città regia appartenente al territorio aveva il diritto di
inviare un suo rappresentante nella stessa congregazione provinciale scelto fra
i cittadini stabilmente residenti in essa (§ 38); la prima nomina dei deputati
delle congregazioni provinciali era fatta dal governo su liste di nomi proposti
dai consigli comunali; per le sostituzioni successive il deputato provinciale
sarebbe stato scelto dalla stessa congregazione centrale, che, in assenza di
eccezioni, avrebbe confermato il primo di una terna di candidati proposta dalla
congregazione provinciale, sulla base delle indicazioni ricevute dai comuni (§§
45-46). L’eleggibilità dei deputati sia nobili che non nobili si basava
essenzialmente sul censo: i deputati stessi dovevano avere la cittadinanza del
regno lombardo - veneto, la residenza nella provincia ed essere proprietari di
beni immobili situati nella provincia stessa censiti per almeno 2000 scudi; per
i nobili era richiesto il riconoscimento della nobiltà (§§ 40-41).
Le congregazioni provinciali
avevano le seguenti attribuzioni nell’ambito del territorio provinciale:
sovrintendere al riparto dei tributi e degli oneri militari tra gli enti
locali, controllare l’andamento dell’amministrazione economica delle città e
dei comuni di cui dovevano esaminare ed approvare i bilanci preventivi e
consuntivi, stabilire interventi sulle arginature e disporre altri lavori
riguardanti le acque e le strade, sorvegliare gli istituti assistenziali, gli
ospedali e gli orfanotrofi (§ 50). La facoltà concessa alle congregazioni
provinciali di “accompagnare alla congregazione centrale qualunque
rappresentanza, voto ed istanza sopra qualunque oggetto di pubblica
amministrazione” (§ 51), unita alla possibilità di “provvedere entro i limiti
delle loro facoltà, ad ogni ramo della pubblica amministrazione” le rendeva un
luogo importante del dibattito politico istituzionale; i regi delegati erano
incaricati di vigilare affinché tali limiti non fossero oltrepassati (§ 52).
Oltre a questi compiti spettava altresì alla congregazione provinciale formare
dai protocolli dei consigli comunali della provincia le tabelle con
l’indicazione dei candidati alla carica di rappresentanti presso la congregazione
centrale, sia per la prima nomina sia per il rimpiazzo dei posti divenuti
vacanti (§§ 11-12). Per l’esecuzione di tali importanti compiti di raccordo
politico-istituzionale tra i differenti livelli gerarchici, venne accordato ad
ogni congregazione provinciale un “relatore, un cassiere, un controllore, ed un
ragioniere” mentre il protocollo, la registratura e la spedizione del carteggio
erano comuni con quelli della regia delegazione (§ 53-56). Nella loro attività
politico amministrativa le congregazioni erano sottoposte all’ispezione e
controllo della congregazione centrale e dovevano eseguire puntualmente le
disposizioni da questa emanate. In realtà l’istituzione delle congregazioni
aveva suscitato fin dall’inizio una viva ostilità del governo, e nel novembre
del 1815, a distanza già di alcuni mesi all’emanazione della sovrana patente 24
aprile che ne aveva stabilito l’attivazione, una commissione governativa
presieduta voluta e scelta dal governatore Saurau, e presieduta dal referente
di governo Paolo de Capitani, si era espressa contro tale ipotesi, trovando eco
favorevole presso la stessa commissione centrale aulica di Vienna. Nel gennaio 1816 l’imperatore aveva però
sollecitato il governo di Milano ad avviare le procedure per le elezioni dei
membri delle congregazioni lombarde, anche in considerazione del fatto che
quelle delle province venete questi istituti erano già stati attivati (Sandonà
1912; Meriggi 1987).
Nel 1840 il governo dispose con la
notificazione 14 agosto 1840 delle nuove istruzioni sui criteri di nomina dei
deputati delle congregazioni volte a stabilire un maggior controllo sulle
nomine stesse. In esse si stabiliva che le proposte dei consigli e dei
convocati per le nomine dei posti di deputati divenuti vacanti si dovessero formulare
in pubbliche adunanze disposte dalle regie delegazioni, con assenso preventivo
del governo necessario per quelle dei consigli (Sandonà 1912). Alle stesse
congregazioni veniva data la facoltà di rappresentare al governo l’idoneità e
le qualifiche delle persone proposte dai comuni. Dopo il 1848 le congregazioni
cessarono di fatto la propria attività riprendendola solo dal 1856. La
storiografia anche recente ha sollevato parecchi dubbi sulla reale incidenza di
questi istituti che, nei propositi iniziali del governo austriaco, avrebbero
dovuto svolgere una funzione di rappresentanza politica dei ceti (Sandonà 1912;
Meriggi 1987).
DISTRETTO (1816-1859)
Nella sovrana patente 7 aprile
1815 in cui venne stabilita l’aggregazione della Lombardia e del Veneto
all’impero asburgico, e la formazione di un regno comprendente i due territori
sotto la denominazione di Regno Lombardo-Veneto, erano contenute alcune norme
generali per la definizione della ripartizione territoriale ed amministrativa
del regno stesso: la patente stabiliva infatti che il regno “si divide(sse) in
due territori governativi, separati dal fiume Mincio”, il governo milanese e
quello veneto (§ 6); che ogni governo venisse diviso in province, e ciascuna
provincia in distretti (§ 7); che in ogni distretto venisse stabilita la sede
di un “cancelliere del censo sotto le dipendenze della rispettiva regia
delegazione” con i compiti di ispezione sui comuni di seconda e terza classe, e
di sorveglianza per l’adempimento delle leggi politiche (§ 10). Il compartimento
territoriale annesso alla noti-ficazione 12 febbraio 1816, che ne prevedeva
l’entrata in vigore entro il successivo 1 maggio 1816, veniva a surrogare
quello ancora vigente fissato dalla legislazione del regno d’Italia
napoleonico, riportando la situazione al periodo immediatamente precedente alla
dominazione napoleonica durante la quale si era avuta una notevole riduzione
del numero dei comuni a causa delle aggregazioni e delle concentrazioni
stabilite dal decreto 14 luglio 1807. Il territorio soggetto al governo di
Milano venne ripartito in nove province: Milano (sedici distretti), Mantova
(diciassette distretti), Brescia (diciassette distretti), Cremona (nove
distretti, Bergamo (diciotto distretti), Como (ventisei distretti), Sondrio
(sette distretti), Pavia (otto distretti) e Lodi e Crema (nove distretti).
Negli anni successivi all’entrata in vigore del nuovo compartimento
territoriale ebbero luogo aggregazioni di comuni e spostamenti dei comuni
stessi da un distretto ad un altro per armonizzare le nuove situazioni venutesi
a creare, che non erano state accettate di buon grado dai comuni
interessati.
Si pervenne così alla
promulgazione di una nuova compartimentazione con la notificazione governativa
in data 1 luglio 1844, che risultava aggiornata con le modifiche avvenute dal
1816 in poi. La nuova compartimentazione lasciava quasi del tutto invariato il
numero dei distretti; non si ebbero modifiche sostanziali alla loro
ripartizione interna, all’infuori di alcune limitate variazioni dei centri
scelti per assolvere alla funzione di capoluoghi distrettuali e sede delle
commissarie distrettuali. Le ulteriori variazioni seguite al 1844 vennero
ridefinite nella nuova organizzazione distrettuale approvata dall’imperatore
con sovrana risoluzione del 28 gennaio 1853 e dal relativo compartimento
territoriale pubblicato con la notificazione del 23 giugno 1853. Le variazioni
nella ripartizione interna dei distretti politici prevista dalla nuova
compartimentazione per le varie province fu in questo caso più consistente, con
una tendenza generale a costituire circoscrizioni distrettuali più ampie, più
popolose e comprendenti un maggior numero di comuni: Milano (da sedici a
quattordici distretti), Mantova (da diciassette a undici distretti), Brescia
(da diciassette a quattordici distretti), Cremona (da nove a otto distretti,
Bergamo (diciotto a diciassette distretti), Como (da ventisei a ventuno
distretti), Sondrio (da sette a cinque distretti), Pavia (da otto a sei
distretti) e Lodi e Crema (da nove a sette distretti) (Sandonà 1912).
CANCELLIERE DEL CENSO (1815-1819)
COMMISSARIO DISTRETTUALE (1819-1859)
Con la sovrana patente 7 aprile
1815 venne stabilita l’aggregazione della Lombardia col Veneto e la formazione
di un regno sotto la denominazione di regno lombardo - veneto; in essa erano
contenute norme generali dedicate non solo all’organizzazione
dell’amministrazione centrale dello stato, ma anche alla ripartizione
territoriale ed amministrativa del regno, articolato in province, distretti e
comuni. La stessa legge prevedeva per ogni distretto un cancelliere del censo,
il quale sotto la dipendenza della rispettiva regia delegazione avrebbe
esercitato la “superiore ispezione sopra i comuni di seconda e terza classe,
tutta l’ingerenza negli affari censuari e la sorveglianza generale sui comuni
delle suddette classi per l’adempimento delle leggi politiche”.
L’ordinamento amministrativo del
regno impostato con l’atto costitutivo venne completato dalla patente 24 aprile
1815, dalla risoluzione imperiale 12 febbraio 1816 e dalla successiva
notificazione 12 aprile 1816. La
definizione delle attribuzioni specifiche dei cancellieri del censo venne
inserita nelle istruzioni 12 aprile 1816, il cui capitolo VI è espressamente ed
interamente dedicato alle loro funzioni (artt. 150-256), e nelle successive
istruzioni particolari ai regi cancellieri del censo datate 23 aprile dello
stesso anno. Già durante il periodo napoleonico la tendenza ad un sempre
maggiore accentramento delle funzioni amministrative aveva comportato un
ampliamento delle prerogative del cancelliere, che, da ufficio preposto alla
conservazione del catasto, era diventato un rappresentante del governo in sede
locale, con funzioni di sorveglianza sulla corretta amministrazione delle
finanze comunitative.
Nell’ufficio distrettuale il
cancelliere era coadiuvato da un aggiunto nominato dal governo, in grado di
supplirlo nelle sue funzioni; e da un inserviente di nomina regia. Ai comuni
compresi nel distretto era fatto obbligo di partecipare proporzionalmente alle
spese di mantenimento dell’ufficio stesso (artt. 254-256). Il nome dell’ufficio del cancelliere del
censo, che era stato mantenuto inizialmente inalterato rispetto al periodo
napoleonico, venne modificato nel 1819; la circolare 24 luglio 1819 n. 17327-1182
stabiliva la sostituzione della denominazione “cancelliere del censo” con
quella di “commissario distrettuale”, con richiamo esplicito alla stessa
circoscrizione amministrativa ad esso soggetta. Tutte le norme relative
all’attività dei cancellieri stabilite dalle istruzioni del 1816 sono da
considerarsi valide senza alcuna modi-fica anche per il commissario
distrettuale, le cui funzioni rimasero in vigore nelle province lombarde fino
all’annessione al regno di Sardegna nel 1859.
Ai sensi delle istruzioni per
l’attivazione del nuovo regolamento per l’amministrazione comunale con le
attribuzioni delle rispettive autorità, emanate in data 12 aprile 1816 i
cancellieri del censo erano “nel rispettivo distretto sotto gli ordini
immediati della regia delegazione della provincia” (art. 150) ed avevano il
compito primario di dare “esecuzione a qualunque determinazione venisse loro
comunicata, sia dal regio delegato sia dalla pubblica congregazione
provinciale, in ogni ramo del pubblico servizio” (art. 151); dovevano
provvedere a riferire “tutto ciò che nel loro distretto potesse interessare le
viste del governo”, a vigilare affinché fossero “osservate le leggi ed i
regolamenti di pubblica amministrazione” e ad esercitare “una superiore
vigilanza per l’adempimento delle leggi politiche” (art. 152-154). Incombeva
loro la “diramazione di leggi, regolamenti e notificazioni delle autorità
superiori a tutti i comuni del loro distretto” ed una volta seguita la
pubblicazione dovevano “ritirare i corrispondenti attestati, che (erano) in
dovere di custodire negli atti” (art. 156). Avevano inoltre il delicato compito
di sovrintendere e vigilare alla regolare tenuta dei registri d’estimo,
compresi i trasporti d’estimo (artt. 160-189), alla formazione dei quinternetti
di esazione delle imposte prediali e dei ruoli per il pagamento della tassa
personale, che provvedevano poi a consegnare agli esattori comunali per la
riscossione, sulla quale similmente vigilavano (artt.191-205). Il cancelliere
partecipava ai lavori dei convocati o dei consigli “nella qualità di assistenti
del governo” (art. 206) non aveva però “alcun voto deliberativo” né doveva
“immischiarsi nel determinare l’opinione dei votanti”, dovendo al contrario
“soltanto vegliare al buon ordine, e far presenti le leggi ed i regolamenti,
oltre a stendere il protocollo delle sedute” (art. 16); nella corrente
amministrazione costituiva il tramite tra i comuni e le superiori istanze
politiche, esercitando funzioni di controllo politico-amministrativo
praticamente su ogni aspetto della vita comunale, dalle aste per locazioni,
vendite o appalti di lavori, alle nomine di impiegati, medici e parroci; dal
controllo sulle spese esercitato sia in fase di formazione dei bilanci
preventivi e che nella approvazione dei consuntivi, all’intervento nelle
eventuali dispute tra comuni appartenenti al medesimo distretto ed anche a
distretti limitrofi (artt. 206-239). Era incaricato pertanto della mera
assistenza tecnico-giuridica ed era carente quindi di vero e proprio potere
politico; le ampie competenze assegnategli nella conservazione del censo, nella
riscossione dell’imposta prediale, nella leva e nella stessa amministrazione
dei comuni facevano tuttavia del commissario una figura di primo piano nella
amministrazione periferica del regno lombardo - veneto (Rotelli 1974).
Dal momento che i cancellieri
partecipavano in modo così incisivo alla vita dei comuni, non stupisce il fatto
che essi esercitassero anche il controllo sugli archivi di queste istituzioni:
“l’ufficio e l’archivio dei comuni immediatamente assistiti dal cancelliere”
(quelli cioè privi di segretario e di ufficio proprio) erano tenuti “presso il
cancelliere medesimo”, “ad eccezione delle leggi dei regolamenti e delle altre
notificazioni a stampa” conservate dall’agente “ad uso e per direzione degli
abitanti dopo la seguita pubblicazione”; formalità precise per la tenuta
dell’archivio del commissario erano altresì indicate nelle istruzioni medesime
(artt. 240-256). Ulteriori ed interessanti precisazioni riguardanti soprattutto
l’insediamento effettivo del cancelliere e l’impianto dell’ufficio della
cancelleria e dell’archivio distrettuale furono emanate con le “Istruzioni
particolari ai regi cancellieri del censo per l’esecuzione degli articoli 241 e
252 del regolamento generale”, emanate con circolare 23 aprile 1816 n.
20526-2394 (Sandonà 1912; Rotelli 1974; Meriggi 1987).
Bibliografia legislativa:
circolare 23 aprile
1816: circolare 23 aprile 1816 che
notifica le “Istruzioni particolari ai regi cancellieri del censo per l’esecuzione
degli articoli 241 e 252 del regolamento generale portato alla notificazione
dell’imperiale regio governo del 12 aprile 1816”, Atti del governo lombardo,
1816, I, Circolari, parte II, p. 52;
circolare 24 luglio
1819: circolare 24 luglio 1819 che notifica
la sovrana risoluzione dell’8 giugno 1819 per la quale i cursori esistenti
presso i cancellieri del censo siano tramutati in scrittori e la denominazione
di cancelliere del censo sia sostituita con quella di commissario distrettuale,
Atti del governo lombardo, 1819, II, Circolari, parte II, p. 324.
COMUNE (1816-1859)
La sovrana patente 7 aprile 1815,
vero e proprio atto costitutivo del regno lombardo - veneto, stabiliva che
l’organizzazione amministrativa dei comuni dovesse rimanere per il momento
conservata nelle forme vigenti, mantenendo la suddivisione in tre classi già
presente nell’ordinamento del regno d’Italia (§ 11); i nomi ed i confini di
distretti e province “come pure l’indicazione dei comuni rispettivamente
attenenti alle une o agli altri” sarebbero stati pubblicati successivamente (§
7); l’amministrazione delle province sarebbe stata affidata ad una “regia
delegazione” dipendente dal governo (§ 9). Altri accenni all’organizzazione
territoriale presenti nella citata patente riguardavano le città regie, nelle
quali era fissata la residenza di una regia delegazione e i comuni di prima
classe: questi enti locali sarebbero direttamente dipesi “dalle regie
delegazioni e non dai cancellieri del censo” (§11). Per una nuova regolamentazione degli enti locali bisognò
attendere la patente 12 febbraio 1816 perfezionata e resa pienamente operativa
dalle “istruzioni per l’attivazione del nuovo metodo d’amministrazione comunale
colle attribuzioni delle rispettive autorità” contenute nella successiva
notificazione del 12 aprile 1816, in cui viene fornito un quadro articolato
dell’organizzazione e del funzionamento degli organi preposti
all’amministrazione dei comuni. L’insieme di queste disposizioni, che
costituivano una normativa generale da applicarsi indistintamente a tutti i
comuni del regno lombardo - veneto, manteneva una distinzione fra i comuni, pur
superando l’impianto classificatorio del periodo precedente. Una prima
distinzione si aveva riguardo all’organo deliberativo di rappresentanza: nelle
città regie, nei capoluoghi di provincia e nei comuni maggiori, elencati in
numero di quarantaquattro per tutto il regno nella tabella annessa alla citata
notificazione 12 aprile 1816, “ove per la quantità degli Estimati il Convocato
generale fosse per riuscire troppo numeroso ed incomodo alle regolari
deliberazioni” le funzioni deliberative erano svolte dal consiglio, mentre
tutti gli altri comuni, non inclusi nella tabella, avevano il convocato degli
estimati. Un’ulteriore distinzione si
aveva riguardo all’organo collegiale incaricato dell’amministrazione del
patrimonio, che, nelle città regie e nei capoluoghi di provincia era costituito
dalla congregazione municipale con a capo un podestà, mentre nei comuni fungeva
a questo scopo una deputazione comunale.
In base al regolamento del 1816 in Lombardia si avevano dunque il
consiglio e la congregazione municipale nelle tredici città regie (Crema,
Casalmaggiore, Monza e Varese, oltre agli stessi capoluoghi di provincia), il
convocato e la deputazione nella maggior parte dei comuni, e il consiglio e la
deputazione solo in quelli elencati nella tabella annessa al regolamento
stesso.
Con la circolare 19 marzo 1821 fu
notificata l’attivazione, stabilita con decreto del viceré del 5 marzo 1821,
dei consigli comunali in luogo del convocato per tutti i comuni in cui fossero
presenti più di trecento estimati, costituiti in applicazione della sovrana
risoluzione 20 giugno 1819, notificata con dispaccio circolare datato 15 luglio
1819 (il decreto del vicerè, la sovrana risoluzione e il dispaccio sono citati
nella circolare del 19 marzo 1821). La circolare del 1821 forniva l’elenco dei
comuni del regno ai quali era stato accordato il consiglio comunale.
Un’ulteriore estensione dei comuni con consiglio si ebbe in seguito
all’applicazione della circolare governativa 8 maggio 1835 che, nell’intento di
favorire la concentrazione dei comuni unendo i minori ai maggiori, stabiliva la
possibilità di sostituire il convocato col consiglio “anche laddove il numero
degli estimati fosse al di sotto di trecento, sempreché sussistano delle
circostanze che facciano considerare necessario un tale mutamento a ragione
d’inconvenienti verificatesi in una data comune per la sussistenza di un
convocato, oppure allorquando le Comuni ne spieghino di proprio impulso il
desiderio”.
In base al regolamento annesso
alla citata notificazione 12 aprile 1816 il convocato generale degli estimati
presente nei comuni minori era costituito dalla totalità dei possessori “aventi
estimo in testa propria nei registri del censo” (art. 1); in esso era dunque
“consolidata la facoltà di deliberare e disporre degli affari riguardanti
l’amministrazione del comune nelle forme prescritte dalle leggi e sotto
l’approvazione del governo” (art. 2); modalità di convocazione, impedimenti e
incompatibilità dei partecipanti e modalità di deliberazione del convocato
erano diffusamente trattate negli articoli 3-28 del regolamento.
Funzioni analoghe, nei centri dove
era previsto in luogo del convocato, aveva il consiglio comunale, che poteva
essere formato da 60 membri nelle due sedi governative di Milano e Venezia, da
40 membri nelle città regie e nei capoluoghi di provincia, o da 30 membri negli
altri comuni; almeno due terzi dei membri del consiglio dovevano essere possidenti
scelti tra i primi cento estimati (art. 31). I consiglieri, dopo la prima
nomina fatta dai rispettivi governi, venivano sostituiti ogni triennio in quote
uguali, secondo l’anzianità di nomina, da parte delle congregazioni
provinciali” (artt. 33-35); i consigli erano radunati di norma due volte l’anno
ed ogni qual volta ritenuto necessario (artt. 41-42); rigide norme regolavano
convocazione e svolgimento delle sedute, cui partecipavano, con funzioni di
controllo in rappresentanza del governo e senza diritto di voto, il regio
delegato nelle città regie o capoluoghi di provincia, oppure il cancelliere del
censo o un suo sostituto negli altri comuni (artt. 43-58). Sia il convocato sia
il consiglio erano di norma radunati due volte l’anno in sessione ordinaria e
straordinariamente “a qualunque invito del delegato provinciale e del
cancelliere del censo (solo per i comuni posti direttamente sotto la sua
direzione)”: nella prima sessione (gennaio o febbraio) si esaminavano i conti
dell’anno precedente e veniva approvato il bilancio consuntivo, nella seconda
(settembre o ottobre) si approntavano i bilanci di previsione, si nominavano i
revisori dei conti e si eleggevano i nuovi membri delle congregazioni
municipali e delle deputazioni.
Se nel consiglio e nel convocato
risiedeva la facoltà di disporre e di deliberare sugli affari riguardanti
l’amministrazione del comune, era alla deputazione comunale in quanto “autorità
pubblica permanente” che spettava dare “esecuzione alle deliberazioni del
consiglio o del convocato”, gestire l’amministrazione ordinaria del patrimonio
del comune ed invigilare per l’osservanza delle leggi e degli ordini del
governo” (art. 71). Nei comuni con convocato la deputazione “composta da tre
individui possessori nel territorio del comune”, scelti dal convocato stesso,
era assistita immediatamente dal cancelliere del censo; in quelli con consiglio
essa aveva invece un ufficio proprio ed era assistita da un segretario (art.
94). La già citata circolare 19 marzo 1821 modificò parzialmente tale situazione
in quanto, avendo abilitata l’istituzione del consiglio in un numero di comuni
maggiore di quello in cui già esistevano, diede facoltà ai governi di Milano e
Venezia di stabilire quali comuni potessero essere dotati di un ufficio proprio
in base anche a criteri di disponibilità di mezzi e locali. Dei tre deputati
previsti per i comuni, il primo era scelto tra i tre primi estimati, gli altri
“dal corpo indistintamente dei possessori (art. 60) mentre colui che aveva
riportato il maggior numero di voti tra i tre primi estimati era eletto primo
deputato (art. 62). Oltre alla partecipazione dei deputati a quasi tutti gli
atti ufficiali del comune (artt. 72-81) ad essi spettava anche il compito di
“liquidare i conti coll’esattore e con l’agente municipale, presenti i nuovi
deputati che devono entrare in esercizio nell’anno successivo” e di predisporre
sulla base di tali conti “il conto preventivo delle entrate e spese per l’anno
successivo da proporsi al consiglio o convocato” e di sottoscrivere almeno in due
gli ordini di pagamento, unitamente al cancelliere (artt. 82-87).
Considerando il personale
burocratico previsto per i comuni, in quelli aventi un consiglio la deputazione
era assistita “da un segretario e ove occorra da altri impiegati, secondo il
ruolo approvato dal governo” (art. 94), mentre quelli aventi convocato dovevano
“necessariamente avere un agente” (art. 95) come “rappresentante i deputati
amministratori (...) per ricevere ed eseguire gli ordini dei superiori (art.
96); l’agente veniva eletto alla fine di ogni anno “tra i più probi e capaci
abitanti del comune” (art. 97). Fra le sue prerogative più importanti era
considerata la “diretta corrispondenza col cancelliere del distretto. Da lui
riceve(va) le leggi e gli ordini da pubblicarsi nel comune, e gli trasmette(va)
l’attestato della loro pubblicazione” (art. 102); immediata conseguenza di ciò
era l’incombenza di “custodire gli esemplari delle leggi e dei regolamenti, non
meno che le scritture comunali che a lui vengono rilasciate dal cancelliere per
le giornaliere occorrenze” (art. 107), così come quella di “tenere un registro
delle rendite provenienti dai fondi o dai diritti comunali e delle relative
spese” di cui rendeva conto a fine anno (art. 110). Oltre all’agente, doveva
esserci in ogni comune un cursore, sottoposto all’agente per il disbrigo degli
ordini di tutti i superiori (artt. 115-118); altri “stipendiati” potevano
essere nominati da consiglio o convocato, con approvazione del governo, mentre
risultava obbligatoria l’elezione di due revisori dei conti di durata annuale
(artt. 119-123).
Nelle città regie e nei capoluoghi
di provincia le medesime funzioni esecutive erano svolte dalla congregazione
municipale composta da un podestà e da quattro “individui col titolo di
Assessore”, che diventavano sei per Milano e Venezia; la maggior parte di
questi assessori (quattro a Milano e Venezia o tre nelle altre città) dovevano
essere proprietari fondiari e i rimanenti potevano essere scelti tra i
commercianti; la loro nomina spettava al consiglio, mentre il podestà veniva
eletto dall’imperatore su una lista tripla formata dallo stesso consiglio
(Sandonà, 1912; Rotelli 1974; Meriggi 1987).
Dal compartimento territoriale
annesso alla notificazione della luogotenenza lombarda 23 giugno 1853, risulta
che su 2109 comuni soggetti al governo lombardo 1587 avessero il convocato
generale, 445 il consiglio comunale senza ufficio proprio, 64 il consiglio
comunale con ufficio proprio e solo le 13 città regie avessero invece la
congregazione municipale.
Bibliografia legislativa:
circolare 14 luglio
1819:
circolare
14 luglio 1819 per l’istituzione del consiglio in luogo del convocato per i
comuni con più di trecento estimati, Atti del governo lombardo, Milano,
1819, II;
circolare 19 marzo
1821:
circolare
19 marzo 1821 che comunica l’elenco dei comuni del regno ai quali è stato
accordato il consiglio comunale perchè aventi un numero di estimati superiore a
trecento, Atti del governo lombardo, 1821, I, Circolari, parte
II, p .32;
circolare 8 maggio
1835:
circolare
8 maggio 1835 che notifica le determinazioni emesse con sovrana risoluzione del
6 aprile 1835 “dirette a meglio regolare e consolidare il sistema
d’amministrazione comunale in alcune sue parti”, Atti del governo lombardo,
Milano, 1835, I, Circolari, parte II, p. 56.